演化、功能、组织和绩效——中国财政分权的现实的研究.pdf

摘 要 分权问题的提出是一个极恩现实意义的观点。这一问题常常发人思考的足 什么是分权，在何种情形下要分权，分权程度在哪种水平七被认为是合适的． 分权究竟会带来哪些福利的增进等等。本论文在研究中国财政分权时，首先指 出了财政分权概念的研究领域：第一，向市场的财权让渡(包含了分配关系)。 第二，政府间财政分权关系，上下级财政权力的变动，这通常以不同级次的政 府治事权为基础。第三，来自于线性关系部门的财政权力配置，包括大量存在 的预算外资金及部门的自主财政权力。 现实意义上的分权问题很早就被学者们关注。纪元之前的斯巴达城邦国家 和雅典城邦国家的兴盛和文明似乎使人意识到：分散的权力能够带来竞争的优 势，来自中国数次封建王国的瓦解史则力图在表明，分散化的权力对于政权的 稳定是相当危险的；当代的苏联解体后俄罗斯的政府管理也正是向着分权发展 的，发展中国家有适度分权的趋势，而相当的发达国家则有集权的倾向，欧洲 联盟的一体化政策统一了许多欧洲国家的分散化决策。分权，应从更广泛的现 实意义的观点上着手研究。最初的现代意义上的分权政制要求18世纪在法、 英、荚被酋度提出，这种政制的分权要求t要设理解为三权分立。三权分立在 西方的发展历程是确立权力分立的基石。邀一基石在规则、惯例、习俗和行为 信念(历史、文化和传统)的潜影响下时商剧烈时而缓和地发z￡。刘财政分权 演进影lIn的显著特征是，即使正式规则发生i变化，却不存在一个与正式规则 棚一致的实施机制以及棚应改变丁的行为习惯＼这往往引起分杈的混乱。 对分权问题的基本认识常常j}|于多种因素的存在而增加了分析的难度。抽 象出基本逻辑的前提是收支关系，这种看上去纯粹韵财政关系(经济周期和转 轨的影Ⅱ向暂不考虑)带来一个初步的认识：财政收支、、财政政策和分权。通过 对收支关系假说的格兰杰检验，从而推出适度分权与财政政策、收支的基本关 系。收支关系在一定程度上是具有说服力的。 分权关系演化逻辑如何呢?假如起始点是中央集权，那么、中央政府对于地 方性公共产品的偏好误识，将导致纯粹的分享财政收入权力的要求，当地方政 府发现仅依靠收入功能并不能带来地方性公共产品的明显改善时，地方政府会 提出要求：重新定义政府间的(财政)职能，似乎问题又重新回归到公共产品 提供数量的循环论证上，功能主义遇到的新问题是不足的公共产品或过剩公共 品的供给(预算最大化)。 作为分权最初状态的中央集权，软的预算约束以及部门经济的内生性导致 财政分权关注部门问的分权关系，比如重工业的优先战略更多地关注于向部门 的分权，以致于这种影响是显著和持续的。向市场的分权主要被分配关系所替 代，积累与消费的关系体现了集权与分权关系的最初状态。在此之后的财政分 1 演化、功能、组织与缅敬一一中国财政分权的现实研究 权的演化形态呈现出不稳定性、这个时期中国财政体制调整极为频繁。短暂的 稳定性(短期合约)作用及激励作用衰减(负激励。鞭打快牛)，交易成本的 上升(信息隐藏、中央政府改变合约、讨价还价、寻租、中央征税权弱化、地 方与中央政府的产业竞争)，使中国的财政分权进入～个中期发展阶段。接着 发生的中央与地方的财政权力博弈，表现为地方对公共产品的供给要求，地方 在财政体制调整中的虚假行为及中央的对策，渐渐使中国财政分权进入后分权 时期，出现了相对的稳定(均衡状态)。 这种复杂的分权关系，与经济转轨高度契合。权力分立的政制结构之下， 仍存在政府内分权的现象，财政权力部分被线性政府部门之间分配。 事实上，财政分权功能主要体现在划分公共产品提供的边界、经济增长与 制度创新激励。当分权关系满足两个条件时，将导致分权制度的改善。第一， 分权关系的进一步发展不应阻碍制度甜新(演化)；第二，假如现有的制度不 变，分权关系的进一步发展不应导致逆选择，比如地区封锁、过多设置税收优 惠区域、分税的混库行为以及过分关注地方性税收增长。在对公共财政体制的 再考察后，发现公共财政体制苈财政分权(分税制)是协同发展的。适度分权 是内生于公共财政体制的。础公共产品为边界体现了政府职能的变化与财政分 权的选择关系。为了满足社会对公共产品的需求，中央和地方政府都在进行适 应性调整(均衡)，这是一个永动机式的调整，将永远继续下去