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中国古代政治智慧与现代民主政治 ——以回避制为例 2013-09-09 09:49 来源： 《学习时报》 作者： 何包钢 一、问题的提出 中国是一个有五千年历史的国家。在漫长的历史进程中，中华民族积累了丰富的治国经验。这些历史积淀影响着现代政治思维和国家治理。中国的现代民主政治建设不可能抛开历史，而要将中国古代政治智慧与现代民主政治结合起来。这与只二百余年历史的美国、加拿大、澳大利亚等新兴移民国家不同。本文以回避制为例来阐述古代政治智慧与现代民主政治结合的必要性和可能性。 于建嵘、蔡霞、蔡永飞等提出，中国封建时代的回避制是一种传统的治理技术，在信息闭塞、交通不发达的时代，通过“异地为官”可以杜绝官员与地方势力结党营私，加强中央对地方的控制。但在信息和交通充分发达的现代社会，世界已变成地球村，再用这种古代的治理技术来达到防治腐败和遏制地方保护等目的，是一种因循守旧的思维。“异地为官”不但达不到既定目标，反而会助长腐败、破坏党内民主。所以，这些学者提出，如果在古代需要“改土归流”的话，那么，今天则已经到了“改流归土”的时代了。但是，笔者认为，回避制在当今中国仍有生存空间，它与现代民主政治结合，会产生更好的作用。 二、回避制的演变及种种形态 中国早在汉代就出现了任官亲族回避的做法。东汉时规定了“三互法”：“婚姻之家的两州人不得交互为官，并于第三州有亲属关系亦不能交互为官。”即在选任官吏时，凡婚姻之家和两州人不得交互为官，并把其作为澄清吏治的一项重要措施来推行。唐宋时期，回避制度既继承汉代的做法又有所创新和发展，要求地方官避本籍；中央高官避亲属；中央要官子弟不得任监、谏官职；亲戚避同属联事，即有亲戚关系的人不能在同一个部门任职。到了宋代，回避制度又有了新的发展，规定：执政大臣子弟亲属回避要职；也不得担任谏、监察官。明清时，对本籍和邻籍的回避更为具体严格，回避制趋于完善。 官员回避制通过远距离的隔绝有效地杜绝徇私枉法行为，阻止地方官员与地方势力勾结而形成独立王国，巩固了中央集权；限制和防止官员利用亲属关系拉帮结派，互相勾结，徇私舞弊，徇情枉法，整顿了吏治；帮助官员摆脱各种宗法关系、裙带关系的羁绊，尽职尽责实施中央统治决策，保证国家机器的良好运转。官员轮换还促进了文化交流与融合。 西方历史上也有任职回避制度。古代雅典公职一般都规定任期，实行彻底的轮换制，并限制连任次数。美国每4年政府换届时，都有3000―5000名联邦政府高级官员易职，这些一般是随政务官进出的官员。易职的方式如1970年的《政府间人员法》所规定的，主要是联邦政府与州政府以及地方政府之间人员交流。这种交流可以为期一年或一年以上。在1976年，约有1500名联邦官员被派到全国各地，担任州及地方政府的职务。州和地方政府也派同等数量的人员到联邦政府工作。高级官员的高度流动性在相当大的程度上减少了官员贪污腐败的可能性，使得政府官员很少有机会通过长期控制某一个部门，得以结成营私舞弊的关系网。可见，当代西方国家的官员轮换主要在于高级文官的轮换，以提高其全面管理能力，或促进中央与地方机构之间的交流。这与中国古代中央政府控制地方官员维护中央集权的轮换制是有区别的。 西方也有司法程序中的公务回避。英国普通法中自然公正原则所派生出的一条重要规则就是：“任何人都不得在与自己有关的案件中担任法官”。美国也有相应的规定，1927年的塔迈诉俄亥俄州案中，市镇法官的报酬来自市法院所判决的罚金，最高法院认为在这种情况下，法官对于判决的结果，有直接的金钱利害关系，不符合正当的程序，因此撤销了这个判决。 三、西方现代民主政治对回避制的挑战 西方现代民主政治实行地方自治，地方政务官员由选举产生。地方自治要求本土化，都要求候选人必须在选区内有程度不一的居住时限。如英国1918年《国民参政法》要求拥有被选举权的条件是“6个月以上”的居住期限，到1928年降低到3个月。美国也要求参议员、众议员及州长等官员必须在选举时是其选出州的居民。这就不仅要求权力的合法性缘自本土，更要求地方首脑出自本土，因此，西方现代民主政治在地方治理中摒弃了政务官的地区任职回避。为何“土官任职”在西方社会地方治理中被推崇？有哪些社会条件使“土官任职”发挥其功效而不违背民主政治的精神？ 首先，西方的地方政府职能范围很窄。美国地方政府职能包括管理供水、治安、教育、娱乐、消防、公用事业等与居民直接相关的行政事务，如县政府，其职能包括维护社会治安、征税、济贫、监督学校、指导选举、维修公路、负责出生死亡婚姻登记、维持土地登记、设立挽留所以及执行州政府下达的任务，还有管理公园、图书馆和辖区医院，制定分区开发规划、防火防洪、社会福利服务，实施环境保护。由于美国NGO和志愿者组织发达，地方政府的很多公共服务职能分散到了这些组织上。澳大利亚地方政府承担的职能更少