政府和学校关系的现状和变革——上海市若干行政区教育局和公立中小学职权问题的实证调查.pdfVIP

摘 要 2004年7月，上海市教委领导各区教育局展开了《行政许可法》的“大学 习、大讨论”，其真谛是为了行政职能转变，构建新型的政校关系。本论文题目 就是在这样背景下提出的。我在文中也表示了这样一个意思，由于政府对教育事 务的主导作用，在很大程度上决定了当前政校关系框架基本上是一种“强政府” 之下的控制模式，这曾被认为是理所当然，并成为强大的“惯性”，但是，在今 日之社会，在我的实证考察中，显然传统的关系模式有问题，甚至也是阻碍教育 改革的原因。例如我在调查中得到的：“全能式”教育局反而没有明确而集中的 行政任务，管了很多，却好像什么也没真正管好：学校在办学过程中习惯了处处 请示“上级领导”，就象我在序言中提到的那个案例，收一个外籍学生还要电话 请示：更严重的是现在竟有不少校长认为，权力还是拿在政府手中好，省得操心! 等等诸如此类的现象随处可见。其实，这些都是众所周知的事实，而且频频出现 于报端媒体，但是，我作为调查研究，必须要用实证方法再来证实一番。 如上所述，论文第一章内容主要阐明了我的写作动机与题目来源的背景，即 通过我自己实习中的“参与性观察”、一些“事件”的个案剖析，以及与校长、 局长对“政校关系”的讨论，把握了这样一些概念：“权力”、“职责”、“职能” 等。显然它们都是“关系”这个词所通常包括的含义，但是作为研究对象，我们 必须把它各种各样的意义联系起来，找到它们之间的逻辑构成，找到最本质的东 西。因此，对论文第二章内容，我做了这样的安排：借助文献方法，对上述模糊 的一些概念进行梳理与界定，即确定关系的本质即“职权分配格局”，归纳出“职 权关系”之核心概念，也就是政府职能与学校办学自主权，并对它们之间的逻 辑构成做出界定与说明。总之，我上面内容的陈述，只是想说明我的问卷或 访谈提纲中问题的来源。 本论文第三章到第六章将是我论文的核心部分。 在论文第三章中，针对上述所确立的核心概念，围绕“职权”这一中心，对 “政府现行职能”与“办学自主权的实际状况”进行实证性调查。首先我用一种 白下而上的视角对校长进行大样本问卷调查、小型会议座谈、个别校长的访谈， 目的是为采集“大比例”的倾向性意见；随后用自上而下的视角，即用个别访 谈方式对行政官员(若干市、区级领导)进行政策咨询，目的是为了开掘一些“说 法”背景及其更深透的含义，表示本研究的“质性”；而“我”在一个区教育局 实习所经历的某些“参与性”观察，或许也带有人种学研究的色彩。总之，我把 种种的文献、问卷、访谈等内容联系起来，是为了在“相互验证”中提高研究之 效度。 在论文第四章中，本文对上述问题的原因进行分析。一方面，通过对体制惯 性、教育立法滞后等外在、客观性的原因分析入手，点明了问题存在的长期性， 也暗示了变革的艰巨性。另一方面，我借助于新公共管理中的公共选择理论、委 托代理理论的一些观点，阐释了利益上的诱因对变革的干扰，又从权力本性的探 讨阐明了权力制约的重要性，以权力人格化的思想提出了关系相对“人”自身 素质对变革所带来的影响。当然，影响变革的原因不仅限于这些，但我认为它们 是问题之根源。 论文第五章对策建议部分，在上述梳理调查材料的基础上，我力图构建一种 新型的政校关系模式，即政校之间应该是“管制为主，以服务、指导、信任、平 等协商、伙伴为辅”的开放型的关系模式；并对“人、财、事”为主要内容的政 校职权关系大胆提出了“清单”式的政策建议：即政府倾向于管什么，学校倾向 于管什么?当然，这一章中我所有的思考与建议，只是借助了一些学者的想法， 是一种理想的状态。我们知道任何一种制度性的政策实现，首先直接依赖于当地 “区及学校”系统的成熟状态。因此，在论文第六章中，我提出了实现上述“政 策建议”的理性条件，就是经常所说的“配套措施”。 关键词：政校关系：职权：政府职能；办学自主权 2 Abstract Educationcommitteeof ledtheEducationalBureauofeachdistrictto Shanghai learnanddiscusstheAdministrationAdmissionActin 2004．Theessenceofit July，