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从技术管控到公共治理：城市生态控制线的管理政策优化初探 ——以深圳市基本生态控制线管理政策为例 李建学 宋立新 摘要：生态控制线现已成为城市控制建设无序蔓延的主要手段，自2005 年深圳划定生态控制线开始， 2013 年深圳已在市域层面公布两次调整优化方案，配套的管理政策进行多次更新。深圳的生态控制线管理 从纯粹的技术管理逐步转变为公共治理，以缓解或解决生态控制线管理的问题，深圳的经验值得借鉴。本 文分析深圳生态控制线实施所遇到的问题及挑战，进一步分析为了应对问题而进行的政策变革，总结政策 体现出的公共治理特征，最后基于公共治理理论，从治理主体、治理程序、治理保障等方面探讨完善生态 控制线的管理政策，以治理的手段解决生态控制线带来的历史与现实的问题、自上而下的控制与自下而上 的发展诉求相矛盾的问题。 关键词：生态控制线 公共治理 制度创新 1.前言 自2005 年11 月深圳市在全国率先划定了基本生态控制线以来，全国多个城市启动生态 控制线划定工作，并出台管理措施。伴随控制的是城市拓展的强烈诉求，控制与发展的矛盾 凸显。2008 年，深圳宝安街道政府在线公布了《宝安区基本生态控制线局部优化调整草案》， 划定国内首条生态控制线以来的首次调整，并赋予更翔实的政策指引，旨在解决社区层面控 制与发展的矛盾。十八届三中全会倡导生态文明建设，国家新型城镇化规划把划定城市生态 控制线作为城镇化的必要抓手之一，生态控制线将在城市的发展中扮演更加重要的角色。如 何协调保护与发展的矛盾，协调当下与长远、个体与公共、局部与整体的利益格局，是划定 生态控制线及进行管理必须面对的问题，然而，这些问题并非依靠空间管制可以解决，本文 从生态控制线管理制度的变化及创新入手，基于公共治理的理念，探讨优化生态控制线的管 治模式。 2.生态控制线的前世今生 2.1 前生态控制线时代的规划控制措施 基本生态控制线的主要作用是限制开发或引导有条件开发。在此之前，世界上首次提出 建设隔离控制绿带的是 1935 年英国大伦敦区域规划委员会提出在伦敦建立为公众开敞空间 及游憩地提供保护支持的绿环，《1955 年政府指引》指出允许规划局考虑建立绿环，以组 1 织绿环内建成区的进一步扩张，防止邻近几个城镇连成一片 。这可以认为是限制开发区或 基本生态控制线的原型。 我国限制开发的规划技术手段包括划定城市绿线，划定 “三区”、划定城市绿道等多种 2 手段。《城市绿线管理办法（2002 ）》指出城市绿线是城市各类绿地范围的控制线，绿线范 围囊括城市范围内的公共绿地、防护绿地、生产绿地、居住绿地、单位附属绿地、道路绿地、 风景林地等。主要特征是从功能上予以明确城市绿地的类型，需按规定进行开发建设；对城 市用地蔓延的控制性较弱，城市内部的绿地系统作为城市生活及景观的一部分，建设控制要 求不高；绿线的管理及监督部门是城市规划及园林部门；绿线的调整改变与一般规划调整程 3 序一致，依据 《城乡规划法》及《城市绿化条例》。《城市规划编制办法（2005 ）》提出城市 总体规划纲要应包括“提出禁建区、限建区、适建区范围”，中心城区规划的内容包括“划 定禁建区、限建区、适建区和已建区，并制定空间管理措施”，研究中心城区空间增长边界， 划定建设用地范围。对禁建区、限建区、适建区的具体控制标准、调整程序、管理措施等并 没有涉及。《城乡规划法（2008 ）》提出“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、 镇的禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。”4 国内其他相关部门关于控制建设开发的政策包括，侧重于管理自然保护区《自然保护区 条例》、规定森林管理的《森林法》，对不同级别的历史文物提出保护指引的《文物法》；侧 重于水源保护区、生态涵养区等地区保护的《重要生态功能保护区暂行办法》及《生态功能 区规划》，侧重保护耕地的《基本农田保护条例》等。这些法律法规目的是对城市开发行为 进行控制引导，是城市划定限制开发区的必然依据。 长期以来，国内对城市开发建设的控制缺乏一个全局控制的规划，在控制上交由不同职 1 倪文岩,刘智勇.英国绿环政策及其启示.城市规划. 2006