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财政的扁平化改革和政府间事权划分 　　[摘要]我国1994年的财政分税制配套改革，是顺应市场经济要求的经济性分权改革。其后出现的地方政府低端的县乡财政困难，应当说是中国经济社会结构转型过程中，制度转型有效支持不足所积累的矛盾在基层政府理财层面的一个集中反映，其体制上的原因是在五级政府框架下，省级以下地方政府实际上始终没有进入真正的分税制状态。从而演化成了弊病明显的分成制和包干制。对策思路应是在坚持1994年改革基本制度成果的基础上，推行减少财政层级的扁平化改革(重点是乡财县管和省直管县)，在省以下实质性地推进和贯彻分税制，并进一步以投资权的合理化为关键，理清政府间事权，形成扁平化后“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算”再加自上而下转移支付的制度安排。 　　[关键词]财政；扁平化改革；事权划分 　　[中图分类号]F810　[文献标识码]A　[文章编号]1007－5801(2007)06－0042－07 　　 　　一、关于财政改革的反思 　　 　　财政是国家政权体系为主体的一种“以政控财，以财行政”的分配体系，它的基本规定性是：国家政权体系要凭借社会统治者、社会管理者的政治权力，控制和掌握社会总产品中的一部分，而在现代经济生活中，这一部分社会总产品必然是以价值形态的财力表现出来的，即“以政控财”；政权体系掌握了这一部分财力之后要运用财力去履行它应该履行的职能，即“以财行政”。财政对于政府履行和转变职能具有重要性，财政改革必然成为整体改革的一个重要组成部分。在上世纪80年代以后，整个财政体制改革的基本方向和特点，可以用分权改革这样一个概念来描述。 　　财政体制的分权改革，大致可以分成两个阶段。改革开放之初，在宏观层面上，我们启动了“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”财政体制改革。作为总体改革的一个先行部分，这以后的十余年间，财政的分权可以概括为一种行政性的分权，就是把过去传统体制下高度集中的特征，首先在分配领域里加以改变，中央向地方下放自主权，从财政分配开始，使原来的所谓“条条”为主，变成了“块块”为主的这样一种运行状态。但是在实行分灶吃饭的财政包干制的历史阶段上。我国财政分配的基本特征仍然是按照行政隶属关系组织财政收入，各级政府凭借自己对于企业的行政主管身份，通过行政隶属关系组织收入。那么在具体的一个地方政府辖区之内，不同企业隶属于不同层次的行政主管，在这种条块分割的隶属关系控制之下，企业必然受到不同行政主管的过度干预和过度关照，相互间公平竞争的环境便不能够有效形成。这种行政性的分权越到后来越凸显其弊端，必须再进行一次比较彻底的改造。经过反复探索，我们在1994年进入了财政分权改革的第二个大的阶段，即经济性分权阶段，实行了以分税制为基础的分级财政这样一个新体制。当然在1994年，主要是在中央和以省为代表的地方之间，构建好了这个分税制的框架。 　　在这种新体制下，从政府和企业的关系来看，所有的企业都改变了原来的地位，不论企业大小，不分行政级别高低。在税法面前一律平等，该交国税的交国税。该交地方税的交地方税，税后可分配的利润按照产权规范和国家政策环境，自主分配，真正刷出了一条不同所有制的、大大小小的各种企业公平竞争的起跑线，这个意义显然是全局性的。分税制在适应市场经济的要求正确处理政府和企业关系的同时，也相当规范和稳定地处理了中央和地方之间的分配关系。按照分税制的基本规则，就没有包干制下所谓“三年不变”、“五年不变”这种“体制周期”，有利于形成地方政府的长期行为。 　　很显然，这样的分税分级的财政体制和市场经济相配套，在财政这个分配体系里，能够二位一体地正确处理政府和企业、中央与地方两大基本经济关系。 　　在进入经济性分权的分税制阶段以后。中国的财政运行和经济运行出现了一系列随之而来的正面效应，但1994年以后，在中国的县乡即基层地方政府的低端层级上面，也出现了比较明显的财政困难。虽然这种困难过去就有，但在1994年以后，对于这种困难反映的程度之高，可以说前所未有。千年之交前后，曾经有过这样一个代表性的指标，反映了当时面临的基层财政困难――全国两千多个县级单位里，统计下来，最高峰的时候，有一千多个县发不出工资，这是县乡财政困难的一个非常直观的、有代表性的反映，即基层政府连维持自身的基本运行都出现了问题。 　　基层财政困难由何而来?1994年进入经济性分权阶段后，是不是中国整个经济运行的基本面出了什么问题?答案是否定的。1994年以后，我们的国民经济和综合国力不断提升，而且提升得更加平稳，更加举世瞩目了。那么，在经济基本面很好的同时，是不是分配方面出现了财政收入占GDP比重下降这样一种背离状况呢?实际情况也不是，1994年的改革之后，从1995年、1996年开始，中国财政收入占GDP的比重一