行政手段参与宏观调控实质特征与原因详解.doc

行政手段参与宏观调控：实质、特征与原因 2012年09月27日 09:17 来源：《中国行政管理》2011年10期 作者：黄伯平 字号 打印 纠错 分享 推荐 浏览量 128 内容摘要： 关键词： 作者简介： 　　【内容提要】 宏观调控中的行政手段由非市场化规制和行政监督构成。近年来的宏观调控虽然紧扣市场经济体制初步建立这个历史起点，但行政手段并未如一般理论所预期的那样淡出，反倒有着常态化的表现。行政手段参与宏观调控有其客观原因，在市场经济和相关制度得以完善之前，宏观调控还无法摆脱对于行政手段的依赖，并且针对长久性的需要，行政手段将一直存在下去。加强和改善宏观调控必须考虑这一方面的影响。　　【关 键 词】宏观调控 行政手段 政策理论　　一、问题的提出　　2003年，以党的十六届三中全会为起点，我国经济体制改革踏上建成完善的社会主义市场济体制的新征程。这一征程的成败，系于政府与市场关系的恰当调整。作为我国政府的重要职能，宏观调控的变迁集中体现着政府与市场关系的变化趋势，而行政手段的进退更是其中的核心表征。按照成熟市场经济国家的发展历程以及一般理论的预期，行政手段应当随着市场经济的建立和完善逐步淡出宏观调控。[1]然而，与此形成鲜明对照的是，2003年以来的宏观调控虽然紧扣市场经济体制初步建立这个历史起点，但是行政手段却一再被政府所倚重。仅以近年来固定资产投资调控中几次大的集中行动，便可对此窥豹一斑。（见表1）　　与大量行政手段参与宏观调控的事实不相称的是：一方面，政府坚持认为本轮宏观调控中主要使用的是经济手段和法律手段，而对行政手段则轻描淡写、尽可能回避；[2]另一方面，学界将研究重点放在了宏观调控的经济属性和宏观调控的经济手段方面，缺乏对于本轮宏观调控中行政手段的理性关注——绝大多数有关宏观调控的研究涉及到行政手段不是一笔带过，就是横加指责。[3]实际上，宏观调控能够取得显著成效，行政手段发挥了举足轻重的作用。　　可以说，行政手段集中体现着当代中国政治、经济、社会运行中深层次的矛盾与无奈。不观察行政手段，就不会全面理解中国的宏观调控；不研究行政手段，就不会真正明白当前宏观调控的症结所在，加强和改善宏观调控也就成为一句空话。正是在这个意义上，如何看待宏观调控中的行政手段，并且随着市场经济的进一步完善，行政手段将何去何从，成为一个重大的理论与实践问题。本文将通过重点分析行政手段参与宏观调控的理论实质、政策工具、基本特征和深层次原因，以期为回答这一问题提供一些理论性的思考。 　　二、行政手段参与宏观调控的理论实质、政策工具与基本特征　　（一）行政手段参与宏观调控的理论实质　　政策问题的解决会不同程度地受到政府、市场和社会的影响。按照政策过程中何种力量发挥了主导作用或起着决定作用的思路，可以将政策手段分为经济手段、行政手段和社会化手段。[4]比方说，农产品价格波动的调控如果由政府直接限价则为行政手段，如果政府借助于市场机制通过调整经济杠杆影响供需则为经济手段，如果政府借助于或放手有关农业协会进行产量和价格协调则为社会化手段。我国的宏观调控中，经济手段和行政手段是两种基本的政策手段。　　从行政手段的表现形式看，行政手段来源于行政规制和行政监督。行政规制是指行政机构依据有关法规制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业或消费者供需决策的一般规则或特殊行为，其政策出发点是克服由于外部性、垄断和信息不对称等市场缺陷带来的市场失灵。行政监督特指国家权力机关对于政府的监督（鉴于国情，对国有企业和事业单位的管理也涉及到行政监督的内容），包括党的监督、人大监督、司法监督和政府内部监督，其政策出发点是克服政府失灵。可见，行政规制和行政监督都是一种微观手段。这也决定了行政手段的微观特性。　　行政手段虽然来源于行政规制和行政监督这两种基本形式，但并非所有的行政规制参与宏观调控都表现为行政手段。按照规制方式的不同，行政规制可以分为市场化规制和非市场化规制两大类。市场化规制是通过具有一定弹性的价值类工具，间接改变企业或消费者供需决策的规制方式，比如说调整部分行业固定资产投资项目资本金比例，对高耗能行业实行差别电价，提高排污费标准，对紧缺商品征收出口暂定关税，对闲置土地征收土地闲置费。对于宏观调控而言，市场化规制参与其中表现为经济手段。以存款准备金率为例：存款准备金率最初是为了保障存款安全设立的，是国家针对银行业存在道德风险（由信息不对称引起）而采取的一种监管方式，由于它能够对货币供应量产生较大影响，因而逐步演变成一种货币政策，但这种货币政策在成熟市场经济国家是较少使用的。非市场化规制则是通过各种许可性质的工具直接干预市场配置机制或市场主体的规制方式，主要有市场准入、过程标准、数量限制等。非市场化规制参与宏观调控则表现为