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论我国政府突发公共事件管理机构［摘要］近年来，我国县级以上人民政府逐步建立起应对突发公共事件的专门机构，并在企业和其他非政府组织中推行建立应对突发事件的专门机构。但从总体看，这些努力和尝试并未从根本上摆脱我国应对突发公共事件时那种重事后处理轻事前预防、重政府包揽轻社会参与、重条块（专业）分割轻横向协作的传统模式。本文在阐述我国政府突发公共事件管理机构现状和特点的基础上，指出了其中存在的问题，提出对策建议，旨在建立起责任明确、关系协调、运转有效的政府突发公共事件管理系统。［关键词］政府;突发公共事件；管理机构［中图分类号］D035　　［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2007）11-0104-05 　 一、我国政府突发公共事件管理机构的设置及其特点　　本文使用的“我国政府突发公共事件管理机构”是一狭义概念，指冠以应急管理名称的专门政府机构，主要包括各级政府突发公共事件应急委员会、应急管理办公室以及各类专项突发公共事件管理机构等。以2005年为界，我国政府突发公共事件管理机构的设置可以分为两个阶段。2005年之前，应对突发公共事件主要采取建立“临时指挥部”的形式，临时指挥部的领导为政府行政首脑，成员为政府各部门行政首脑。2003年“非典”事件之后，国家提高了对突发公共事件应对工作的重视程度，该年7月28日，在中央召开的防治“非典”工作会议上，胡锦涛总书记和温家宝总理明确提出要加快建立突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。2005年12月，国务院办公厅设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室），承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。此后，我国地方各级政府陆续成立突发公共事件管理机构。截至2006年底，我国所有省份都成立了应急管理领导机构，30个省（区、市）成立或者明确了办事机构，96%的市级政府、81%的县级政府成立或者明确了办事机构。以浙江省为例，截至2006年底，浙江省省级各类专项突发公共事件管理机构有48个，其中以正式文件批复成立的7个，在有关预案中明确成立的41个，涉及四大类型突发公共事件的应急管理，初步形成了以省政府为应急指挥中心，以48个专项突发公共事件管理机构为支撑的应急管理组织体系。在省级以下层次上，浙江有11个市政府建立了政府应急管理办公室，其中10个市为专职应急管理办事机构，1个市为非专职应急管理办事机构；90个县（市、区）政府建立了应急管理办事机构，其中59个县（市、区）为专职应急管理办事机构，31个县（市、区）为非专职应急管理办事机构。　　综上，我国政府突发公共事件管理机构的设置形成基本模式，即应急委员会——应急委员会办公室——专项突发公共事件管理机构。与“临时指挥部”模式相比，现实我国政府突发公共事件管理机构的设置呈现出三个特点，即常设性、系统性和专业性。　　常设性是针对临时性而言的，我国政府突发公共事件管理机构的普遍设立，在组织形式上改变了以往应急管理中依靠成立“临时指挥部”的权宜做法，意味着我国原有政府机构序列的某种新变化，从更深层次看，也是我国政府职能面对社会复杂程度加剧情态所进行的适应性调整；　　系统性是针对个别性而言的，上至中央政府、下至县级以上地方各级政府，我国政府系统突发公共事件管理机构在纵向上是成系统的、上下对口的，这种系统的、上下对口的应急管理组织体系与我国其他政府职能部门的领导体制一脉相承，是行政领导、行政指挥的组织保障；专业性是针对粗放性而言的，按照《国家突发公共事件总体应急预案》的分类，突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四类，其中每一类中又包含若干小类，例如自然灾害方面的海洋灾害、洪水灾害、地质灾害、农作物生物灾害、森林生物灾害等，事故灾难方面的交通事故、生产事故、危险品泄露、爆炸、火灾等。我国政府基于不同职能部门的职责权限所设立的专项突发公共事件管理机构，对于有效处置发生在特定领域的、不同类别的突发公共事件较为有利，意味着我国应急管理已逐步从粗放管理转向了专业管理。　　二、我国政府突发公共事件管理机构存在的主要问题　　我国政府突发公共事件管理机构的普遍设立并不能说明我国已建立起了应急管理的新机制与新体制，在建设和运行等方面，这些机构仍存在不少问题，主要表现在：　 （一）突发公共事件应急委员会的领导作用有待增强　　突发公共事件应急委员会、应急管理办公室以及各类专项突发公共事件管理机构是目前我国政府应急管理的三大组织机构，其中以应急委员会的地位最为重要。但是，应急委员会名为应急管理的领导、指挥机构，实为议事协调机构，并不具体行使应急管理中的许多程序性权力。该委员会的组成人员为该级政府以及该级政府相关职能部门的行政首脑，日常工作方