公路建设融资及风险控制问题①教材.doc

公路建设融资及风险控制问题研究① 引言 　　随着经济的快速发展，道路运输量猛增，社会对公路建设的需求不断增加。各地加大了公路建设的投入，但同时资金来源和风险控制问题日益突出。至“十五”期末，江苏省苏州市公路网总里程达6992公里，其中“十五”期间新增里程1777.7公里。二级以上公路占总里程比重43.9%，近95%的公路实现了等级化。所有县（市）、区及镇实现二级以上公路沟通，农村公路通达率达100%.公路在苏州市综合运输体系中的骨干地位得到了加强。按照苏州市政府规划，“十一五”期间，市域公路网里程需达到7600公里左右，二级以上公路所占总里程比重达45.2%，全面实现公路等级化。本文以苏州市近年来在各类公路建设中采用的融资模式为例，探讨在新形势下公路建设融资模式的创新和风险控制相关问题。 　　一、公路建设筹资的一般经济学分析 　　要研究公路建设资金来源和筹资模式，必须首先分析公路产品的特征，了解其经济学特性。 　　1.公路产品的经济学属性 　　现代财政学理论，将社会的所有产品分为私人产品、公共产品和准公共产品（又称为混合产品）三类。公共产品一般是指由公共部门提供的产品，萨缪尔森把公共产品定义为“每个人消费这种产品不会导致他人对该产品消费的减少”。公共产品的特征归纳起来有两点：一是非竞争性；二是非排他性或共同受益。公共产品的非竞争性，使得增加一个人的消费所引起的边际成本为零。但是，新增加的消费者的边际成本为零，并不说明提供这一产品不需要成本，需要成本就需要费用来弥补成本，而收费就会阻止人们消费这种产品。由此，公共产品由市场提供时，就会导致公共产品闲置。而公共产品的非排他性，使得人们完全有可能在不付任何代价的情况下，享受通过其他人的捐献而提供的公共产品或劳务的效益，即免费搭车。由于免费搭车现象大量存在，对公共产品的需求会大大增加，而导致公共产品供给量不足。由于公共产品特征所决定的，上述两个方面的效率损失意味着在公共产品领域资源配置的市场失灵，必须由政府直接提供，即通过财政投资来解决社会公共产品的供给问题。 　　公共产品根据非排他性和非竞争性的强弱，即使用的性质不同分为纯公共产品和半公共产品。半公共产品又可分为：一是拥挤性的公共产品，是指随着消费者人数的增加而产生拥挤。它的特点是具有非排他性或消费者共同受益，但消费上具有一定程度的竞争性。例如公路，当行驶的车辆达到一定数量之后，追加的车辆便会阻碍交通，造成公路拥挤。二是价格排他性的公共产品。它的特点，一方面是具有共同受益的特点，即谁都可以享用；另一方面，它在受益上是不完全的，可以排他，即谁花钱谁受益。公路所提供的服务，无疑具有非竞争性，但是它却不一定满足非排他性的条件，因为在实践中，完全可以通过收取养路费、过路费的方式将不愿为修路付款的人排除在公路使用范围之外。 　　由此，可以得出这样的结论：对于等级公路产品虽然在一定意义上具有消费的非排他性，但却不具备取得方式的非竞争性特征，从效用上来讲，对公路的消费既可以使私人的收益提高，也有利于社会福利水平的提高，所以这类公路产品的属性更接近于半公共产品。而农村公路则具有非竞争性和非排他性，可以视为纯粹的公共产品。 　　2.公路产品的半公共产品属性决定了筹资渠道的多样化 　　对于不同的公共产品，财政采取的支持方式是不同的。纯粹的公共产品由财政直接投资进行建设。半公共产品的建设与投资的基本方式有：一是由政府直接投资全部或大部分，或由政府出面组织资金，让具有独立法人地位的公司去经营，必要的时候政府派出代表或由委托政府有关部门去监管；二是把一些公共产品的生产与供给，通过政府与私人企业签订合同，承包给私人企业去经办。这两者都有转让经营权的特点。对于拥挤性的公共产品，通过对消费者收取一定费用可以实现排他性，因此可以选择市场或政府供给。公路产品就属于此类。 　　从1994年至今，我国GDP增速平均大约为9%左右，但是，在GDP快速增长的同时，公共产品支出并未保持同步增长。以公路建设为例，在1961～1990年的30年间我国公路建设资金的投入水平一直非常低，占全社会固定资产总投资的比重在1%～3%之间，占GDP比重基本在0.5%以下：“八五”期间公路建设投资有了明显增长，占全社会固定资产总投资和GDP的比重分别达到了3.8%和1.3%：“九五”期间分别达到6.6%和2.4%：“十五”期间，包括贷款在内的所有融资渠道用于国家公路网的投资总和，平均占GDP的1.2%.虽然支出在不断增长，但这种投入与其他国家相比还是相当低的。相比之下，1950～1985年间，也就是美国建成8.5万公里州际高速公路系统的这段时间内，联邦政府承担了全部建设成本的90%，分别占GDP的1.3%（1960年）和3.3%（1980年）。剩余的部分，由各州的用户费用填补。到上世纪80年代中期