政策终结政策过程中重要环节.docVIP

《福建行政学院学报》2009年第2期 政策终结：政策过程中的重要环节 张康之　范绍庆 （中国人民大学 公共管理学院，北京? 100872） 内容提要：与传统的社会中的那种主要通过行政行为去进行社会治理相比，公共政策在解决社会问题、降低社会成本、调节社会运行等方面都显示出了巨大的优势。但是，如果一项政策已经失去了存在的价值而又继续被保留下来了，就可能会发挥极其消极的作用。所以，公共政策的终结是一个需要给予特别关注的问题，及时、有效地终结一项或一系列错误的或没有价值的公共政策，有利于促进公共政策的更新与发展、推进公共政策的周期性循环、缓解和解决公共政策的矛盾和冲突，从而实现优化和调整公共政策系统的目标。 关键词：公共政策；政策终结；生命周期 作者简介：张康之，男，1957年生，汉族，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师。主要研究方向：行政哲学。范绍庆，男，1976年生，汉族，中国人民大学行政管理专业博士生。主要研究方向：公共政策。 行政有着古老的历史，但是，在一个相当长的历史时期中，行政所赖以治理社会的工具主要是行政行为，即使是公共行政出现之后，在一个较长的时期内也还主要是借助于行政行为去开展社会治理，公共行政与传统的行政的区别在于，找到了行政行为一致性的制度模式，确立了行政行为的（官僚制）组织基础。到了公共行政的成熟阶段，公共政策作为社会治理的一个重要途径引起了人们的重视，正是通过公共政策去引领、集结和统筹行政行为，从而实现了公共行政的科学化，并在社会治理过程中发挥出了其巨大的功能。但是，公共政策自身作为社会治理的工具也具有双面性，在公共政策被引入到社会治理过程中而刷新了公共行政的时候，由于政策自身也会出现矛盾和冲突，因而会带来许多消极影响。考察政策的矛盾和冲突，可以发现，其中占很大比重的是新旧政策之间的矛盾和冲突。我们知道，一项政策的出现是为了应对当时的社会问题，随着时间的推移，政策的合理性也就丧失了，但是，如果这项政策继续存在下去的话，就会与那些新制定的旨在解决新的社会问题的政策之间出现矛盾和冲突。一般说来，在当代公共行政科学化和系统化的条件下，同一时间制定的公共政策之间的矛盾和冲突是可以避免的，但是，由于社会的发展而在不同时代所制定的公共政策之间的矛盾和冲突是由于客观原因所造成的。这样一来，就有了一个及时地终结和废止已经丧失合理性的政策的问题了。 一、在政策终结中实现政策更新 公共政策是有时效性的，一项政策被制定出来是为了解决一定的社会问题的，随着所要解决的问题的变化，政策也会发生变化；随着所要解决的问题的消失，政策也就应当被终止。旧的政策被终结，而新的政策又被制定了出来，这就是政策这一治理工具的更新与发展。当然，谈到公共政策，可以在两个层面上来加以考察，其一，是具体的政策；其二，是以政策集合形态出现的政策系统。就政策系统而言，是一个发展、变化的问题，而就具体的某项政策而言，则是一个被制定出来和被终止的问题。政策终结研究所要考察的是单项政策在失去了合理性之后如何被终止的问题，是要发现终止政策的一般性规律和程序。 在公共政策系统的意义上来看其发展变化，可以看到政策环境对它的决定作用。因为，社会是在发展变化过程中的，在社会发展的每一个新阶段中，都会对社会治理提出新的要求，一些具有普遍性的或影响面较大的问题，往往都需要通过制定新的政策来加以解决。也就是说，由于不断涌现出来的那些需要通过政策途径来加以解决的社会问题推动了政策的发展变化。政策系统的这一发展变化主要是反映在政策制定的环节中的，即通过制定新的政策而促进了政策系统的发展变化。此外，政策环境还包括影响政策执行的社会因素甚至自然因素，这些因素可能是在政策制定过程中没有被考虑到而在政策执行过程中凸显出来的，也可能是在政策被制定出来之后因社会的发展变化而新生出来的。由于这些因素对政策的执行有着重要的影响，就不得不修订和调整政策，或者在政策执行过程中对政策执行程序以及预期实现的目标加以调整，或者制定补充性和政策，去应对环境的变化。从而促成了政策系统的发展变化。 总的说来，政策系统发展的过程就是，在运用政策去实施社会治理的过程中，由于政策自身作用对象的变化或者客观的政策环境的变化而使原来的政策问题发生了改变，或者问题得到了解决，或者出现了新的情况，为了保证政策的科学性和有效性，就需要随着新的政策环境和变化了的政策问题而制定新的政策，同时也去主动地终结旧的政策。这是一个公共政策新陈代谢的过程。事实上，公共政策过程本身就是一个不断与环境之间互动调适的过程，无论是所要解决的社会问题、可资利用的资源还是公共政策环境，都是处于变动之中的，及时有效地终结旧的政策，有利于使新的政策适应环境的不确定性和问题的复杂性，为公共政策的更新和发展清除障碍。整个政策更新的过程是一个主观意识的过程。因为，虽