8政策执行.ppt

在政策科学或公共政策研究中，人们习惯上将政策过程划分为政策制定(规划)、政策执行和政策评估等阶段。尽管政策执行构成政策过程的中介环节，是将政策理想或目标转化为政策现实的唯一途径，具有十分重要的地位，但是，在西方政策科学发展的相当长时期内，政策科学被认为是研究政策制定的学科，政策过程链条上缺少执行这一环节。人们关注的重点大都是政策的制定过程及内容，而对于制定出来的政策怎样执行，缺乏应有的重视。 从60年代开始，人们认识到一个极其严重的现象：政策虽然制定并获得批准，但那些政策执行者却将它们引向完全不同的方向，实现了相反的目标。有些政策根本就得不到执行。不同的利益群体经常围绕某些问题争论不休，直到其它与之相关的矛盾不断增加，使得争论问题与争论者一起全部消失为止。政策方案所追求的目标不但不能实现，而且连部分目标都很难实现。政策意图和政策结果之间存在着的巨大差距，使得许多学者开始重视“政策执行”的研究。 20世纪70、80年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“执行运动”。执行研究的学者们写了大量的论著，提出了各种关于执行研究的途径、理论及模式，拓展了政策科学的研究范围，丰富了政策科学的理论内容。 政策执行的含义 普雷斯曼和韦达夫斯基认为，可以将执行看作目标的确立和适应与取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。 琼斯认为，执行是一系列指向使一个项目生效的行动，其中尤以组织、解释和应用三种活动为要。 马杰和图尔认为，政策执行是执行某一项政策所作的各项决定。 斯诺和特里林认为，任何一项化观念为行动的行为都涉及某种简化工作，而组织机构正是这种简化工作的主体 。 萨巴蒂尔认为，可以将政策执行视为这样一种过程：即用法律、上诉法院决定、行政命令，或用议会决定、内阁政令的形式，实施一种基本政策决定的过程。 还有学者认为，政策执行可以被理解为一个持续、动态、常常无序的程序的结果，在这一程序中，美国多元论的许多力量都在努力左右管理行为，正如他们在立法、司法和行政决策中的斗争一样。这种观点主要是从政策执行过程的角度来理解政策执行。也有学者认为政策执行包含一些公共和私人的行动，这些行动为了使行政决策得以实现。这种观点主要是从政策执行的目的来理解政策执行。  三、政策执行的特征 (1)目标导向性。政策目标是政策执行的出发点和归宿点。所有的政策执行活动都必须围绕政策目标的实现来进行。政策都有较为明确而规范的要求。它要求政策执行时要把握住三点：一是政策对象的适用性；二是政策范围的有限性；三是政策措施的针对性。 (2) 动态性。政策执行是一个动态的连续发展过程。任何政策的执行往往都不会在短时间内完成。而政策执行的环境总是在不断的变化着，为了实现政策目标。就要求政策执行者的思想和行为不断地随外部环境的变化和调整。政策执行的动态性表现为政策执行的阶段性和连续性的统一。 (3) 能动性。公共政策执行是构筑公共政策与现实生活的桥梁和 纽带，必须着眼于具体的现实社会问题的解决。因而，公共政策执行须在全面领会政策原则的前提下，面对外部环境的复杂情况，能动地执行公共政策。同时任何一项政策的目标和内容，所涉及因素是多种多样的，而且各种因素是相互关联、相互作用和相互影响。政策执行者要顺利实现政策目标，必须以系统思维为指导，采取多种有针对性的方法措施，对所要解决的社会公共问题系统地加以解决。 (4) 效率性。政策执行要求政策执行者坚决、彻底和廉价、高效地实现各项政策目标和任务。衡量政策执行效率的标准，就是政策目标和任务实现与完成的速度和程度。 （5）强制性。公共政策不同于一般的道德规范，而是具有法的性 质。因此，公共政策执行具有强制性，当有人拒不执行政策时，要受到法律、 行政等手段的制裁，以维护政策的权威性。 (6)影响的深远性。公共政策执行是政府的执法行为，其行为的好坏代表和体现政府形象，其质量的优劣影响公众对政府的认同感与支持度。因此，政策执行人员要充分考虑政策措施可能造成的后果和影响。 四、政策执行的主体 公共政策执行的主体是指直接实施或者间接影响具体的公共政策落实的人员和组织。詹姆斯·P·莱斯特认为，政策执行主体主要有：[1] [1] 詹姆斯·P·莱斯特，小约瑟夫·斯图尔特《公共政策导论》（第二版）中国人民大学出版社2004，第104——116页 行政机关。一项公共政策被颁布之后，主要由行政机关具体组织落实。从三权分离的机构设置来看，行政机关最初的职能就是对通过议会或者人大的法律法规的执行。由于许多法律法规是一般性的、针对全局的政策，行政机关在具体落实时不得不针对实际情况把政策精神具体化，因此，行政机关有时也会颁布具体的实施方案和细则，这些