14.12.20邻避视阈下移动通信基站环境信访困境与出路(信阳师范学院学报).doc

邻避视阈下移动通信基站环境信访困境与出路 王勇 浙江大学光华法学院 浙江 杭州 摘要：关于移动通信基站的环境信访从质和量两方面不断升级。而环保部门的处理却陷入了恶性循环的怪圈，背后的推手正是邻避冲突。走出困境的出路在于以法治思维化解邻避冲突：明确法律法律依据，发挥主管部门牵头作用，选址规划先行；对做出特别牺牲的居民给予标准明确公平合理的补偿；全面公开相关信息，推动公众参与，实现双向沟通；开展风险评估，提供健康保险；加强正面宣传与引导，积累社会信任。 关键词：移动通信基站 环境信访 邻避冲突 困境 出路 一、引言 近年来，关于移动通信基站的居民信访投诉呈多发态势，且具有从质和量两方面不断升级的趋向。综合分析这些投诉，不难发现：从投诉动机来看，投诉人主要是担心基站辐射可能对自身和家人健康造成不利影响；从诉求内容来看，大多要求基站不要建在自家小区内或者附近，对已建基站则要求拆除、搬迁，另行选址；从投诉理由来看，则多因运营商未批先建，未履行相关程序，未事先征求小区居民意见或者征求意见未获同意；从投诉及处理的整个过程来看，还表现出群体性、激烈性、重复性、持续性等特征：群体性是指，该类投诉多以所在居民小区等为依托，通过互联网小区论坛、QQ群等广泛串联，发动整个小区居民参加，往往表现为多人多次投诉，或者以联名信等方式集体信访；激烈性是指，如政府及相关职能部门或者移动通信运营商不能及时满足或回应居民的诉求，投诉人往往采取阻止基站施工，切断通信设备电源、馈线，甚至拆除基站设备等带有一定暴力性、破坏性的自力救济方式，与政府或运营商形成激烈对抗；重复性是指，投诉人往往不达目的誓不罢休，如果运营商或者政府不满足其诉求，将就同一问题重复多次投诉；持续性是指，由于居民诉求与运营商基站建设要求之间存在着较大的差距，双方往往难于在短时间内达成妥协，容易形成多次不断投诉，居民、运营商与政府之间反复角力的对峙局面。 目前，环保部门对移动通信基站设置的环境信访投诉，主要处理方法基本上是头疼医头脚痛医脚，即对于未引起居民投诉的违法基站，听之任之，不加强制性的干预；对于已引起居民投诉的基站，则一方面对投诉人进行解释、劝说和安抚，另一方面，责令运营商在规定期限内完成基站的环境影响评价审批手续，使其合法化。这样的处理方法从逻辑上是矛盾的，在情理上亦难自圆其说，实际效果也很不理想，往往使环保部门陷于被动的境地，乃至形成一个恶性循环的怪圈：居民对移动通信的需求和国家通信事业发展的需要→运营商未批先建移动通信基站→居民投诉→环保部门责令限期补办手续（包括履行征求公众意见的程序）→运营商无法在限期内完成环评和“三同时”验收→运营商被迫拆除基站→居民反映移动通信信号不佳→运营商未批先建→居民投诉。 二、邻避视阈下的移动通信基站环境信访困境 与信访投诉高发相关联的是移动通信基站选址难。诚如业内人士所言，移动通信基站建设的主要困难在于缺乏站址等基础资源：一方面是越来越多的公众关注环境安全，担心基站与自身距离过近，对身体健康有影响；另一方面是政府大规模开展城市和道路建设，但站址、管道等基础设施未能同步建设，加之网络优化以及新一代移动通信的发展需要增补大量的基站，高密度的站址需求与站址资源缺乏的矛盾更加突出。[1] 现代社会移动通信及网络服务已与大众的日常生活须臾不可分离，作为其支撑的基站也因而具有不可辩驳的公共性。移动通信和网络信号人人都需要，但移动通信基站因其自身具有电磁辐射等负外部效应，却不为公众，尤其是住宅区居民所接受，一种“不要建在我家后院”的心理使基站建设遭遇了重重困难。移动通信运营商和属地政府陷入了两难：不建站，就不能满足公众日益增长的移动通信和网络服务需求，运营商将面临被投诉的厄运，而政府也难逃失职乃至不作为的指责；建站，则在目前城市化高速推进，房地产与空间资源稀缺，而移动通信技术朝向单个站点覆盖范围趋小的方向发展的情况下，即便最大限度开发利用政府和企事业单位大楼及公建配套设施，也难以完全避免在居民住宅区内或者周边建设基站的窘境。此时，受影响的小区居民往往群起反对，邻避冲突似乎无可避免。 有学者根据“预期损失-不确定性”两个维度，将“邻避”设施和针对它们的“邻避”行动划分为污染类、风险集聚类、心理不悦类和污名化类四个亚类型，并认为邻避设施的属性特征不同，其所引发的“邻避”行动过程也各有异。[2]就移动通信基站而言，它并不属于某一类典型的邻避设施，由此产生的邻避行动也绝非单纯的某种类型所能概括，而是包含了污染、风险、心理、污名等多种成分，且每种成分的内部构成还独具特色：首先，正如专家所言，我国现行的电磁辐射防护标准比欧美各国要严格得多，实践中绝大部分基站实际辐射值又远远低于国家标准，不会对附近住户身体健