乡镇党政的运作方式与其性格的多重性.docVIP

乡镇党政的运作方式及其性格的多重性 　　我国目前的乡镇党政是从过去“政社合一”的人民公社制度演变而来的。本来，作为我国最基层的政权组织，它本身在计划经济年代的经济和政治职能并不强。但是，市场经济的改革大潮在实现社会利益主体多元化的同时，也逐渐强化了乡镇党政的实体地位，使它具有了自己独立的政治和经济利益。同时，由于其所处的特殊地位，在我国行政层级中所具有的特点，使乡镇党政也具有了自己特色的运作方式和性格的多重性。 　　“党—国”体制在乡镇 　　我国的行政管理体制是典型的“党-国”体制。其特点是党处于管理体制的主导地位，地方政府的任何重大决策和干部任免都是由党组织决定的，政府则处于执行党的决策的从属地位。用通俗一点的话讲，党是为执政服务的，这与美国的政党主要是为选举服务的特点形成了鲜明的对照[1]。 　　乡镇政权作为我国基层的政权组织，自然秉承了这一自上而下的特点。但是，与县市以上的地方政权强调党政分开不同，在乡镇一级党政一般是不分的。这是乡镇政权与我国其他层级的政权组织最大的不同之一。可以说，在我国乡镇政权那里，干部在党委和政府之间的交叉任职几乎就可以说是一班人马，两块牌子，在我国较为鲜明地体现了“党-国”体制的特点。乡镇党政之所以呈现出这样的特点，原因大致有以下几个方面。 　　首先，在乡镇一级，是行政工作主导的，鲜有纯粹的党的工作。每年，整个乡镇党政都基本上是围绕着经济发展、社会稳定、计划生育、环境保护、社会治安、民政优抚、乡镇建设、基础教育、卫生保健、退耕还林等方面展开工作，党委和行政领导班子成员就按照这些工作进行分工，每个领导分抓一至几项工作，并不特别作党委和行政工作上的区别。虽然乡镇党委书记主管党政全面工作，但是从其实际的工作内容上看，他们所负责的也大都是行政工作。这样，党处于地方行政管理的主导地位，而乡镇一级又没有多少纯粹的党的工作，其结果当然就是党政不分了。 　　乡镇党政在党的工作上的一个最重要的内容，是配备乡镇以下的干部。由于我国实行的是党管干部的原则，所以，乡镇党政在推荐、任命乡镇政府下属干部和各村党支部书记方面，起着重要的作用。这可以被看作是乡镇一级党的工作的惟一重要内容。 　　其次，农村税费改革后的财政硬约束，强制性地减少了乡镇干部的人数。我国乡镇党政的干部规模在税费改革之前曾经相当庞大。那时，有些2万～3万人口的乡镇，吃财政饭的就有三四百人。但是，自2002年农村税费改革在全国展开以后，面对每年的巨额财政缺口，[2]乡镇党政不得不开始裁人。据笔者调查，到目前为止，这种釜底抽薪的措施已经使乡镇党政的干部人数减少了1/3，有的地方甚至减少了50%。乡镇党政干部职数的减少，大大增加了党委和政府之间的交叉任职。就是少数没有行政职务的乡镇党委干部，也都在实际上从事着大量的行政工作。这种税费改革后形成的财政硬约束，不仅对乡镇党政有着直接的影响，而且，也大幅度地减少了行政村的干部人数。目前，在人口规模3 000人左右的行政村，村干部的人数已经下降为5人，而且也都是党支部和村委会交叉任职。 　　再次，这与辖区的规模较小、人口较少有直接的关系。我国大的乡镇人口有5万～6万人，小的人口可能只有2千～3千人。犹如在市场经济中小企业没有较细的分工一样，地域较小和人口较少的乡镇也不可能要求它们像省、市、县那样五脏俱全。这里明显有一个行政的成本问题。例如，在中央、省、市、县都有的政协组织，在乡镇那里就有的有一个政协小组，有的就干脆不设了。还有一个有意思的现象是，与我国中央、省、市、县政府大院森严壁垒形成鲜明对照的是，乡镇政府基本上是一个“不设防”的政府，老百姓可以随便进出，就像走访自己的邻居家一样。我们认为，这个特点制度上的意义在于，“熟人社会”为地方自治提供了较好的信息沟通渠道，在保证当地居民利益方面避免了更多的信息不对称。 　　乡镇的财政状况是理解我国乡镇治理问题的一把钥匙 　　我国地方政府的主要任务，是向当地居民提供公共产品和公共服务。这同时也是我国地方政府治理的改革方向。那么，在财政方面就是要建立向居民提供公共产品和公共服务的公共财政。目前，我国大多数乡镇政府普遍面临着财政资源短缺的现实，这一表面现象虽然不是我国乡镇治理存在问题的总根源，但却是理解我国乡镇治理问题的入口。 　　从我们2003年对安徽、河南两省的部分乡镇的调查来看，目前我国乡镇财政公共资源严重短缺。这种短缺不仅表现为我国农村税费改革前乡镇党政对农民的“三乱”，而且表现为农村税费改革后乡镇财政的巨大缺口。例如，安徽省淮北市濉溪县的五沟镇2000年农村税费改革后的第一年财政收入就从原来的550万元锐减为330万元，可全年光发工资就需要500万元，再加上招待、研修、办公等公务支出，共需550万元，一年的财政缺口在220万元。濉溪县的百善镇2000年财政收入比1997