对新《行政诉讼法》中复议机关作被告的思考.doc

[标签:标题] 2016 PAGE10 / NUMPAGES10 感谢观看本文谢谢 对新《行政诉讼法》中复议机关作被告的思考 摘 要 自2015年5月1日起正式施行的新《行政诉讼法》对行政复议机关作被告的问题做了较大的修改。这种修改的初衷是用行政诉讼倒逼行政复议，要求行政复议机关积极履行作为义务，以期发挥行政复议的解决行政纠纷功能，增强行政复议的公信力，发挥行政复议制度设计的优势。但理论界与实务界对复议机关在行政诉讼中是否应作被告以及如何作被告仍有较大的争议，应从行政复议的功能定位、行政复议行为的性质以及法理分析等方面考量。 中国论文网 /2/view-7407310.htm 　　关键词 行政复议机关 行政诉讼 被告 　　作者简介：郭波，华中师范大学法学院法律硕士。 　　中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-059205-119-02 　　新《行政诉讼法》2014年11月1日修正后，自2015年5月1日起开始正式施行。关于行政复议机关作被告的规定集中在《行政诉讼法》第26条第2、3款。分析可知，行政复议机关在以下三种情形下作为行政诉讼的被告： 　　一是行政复议机关对复议的案件，维持原行政行为时，原行政机关与复议机关作共同被告。 　　二是复议机关改变原行政行为时，复议机关作被告。 　　三是复议机关不作为时，复议机关作被告。 　　一、行政复议机关作被告现行规定的分析 　　现行规定显然采取的是用行政诉讼倒逼行政复议的负激励机制，目的是激励行政复议机关积极履行作为义务，认真履行行政复议的职责，以发挥行政复议解决行政纠纷以及行政层级监督的功能，增强行政复议的公信力，尽可能地在行政系统内部化解行政纠纷，解决行政争议。立法者显然是希望借此规定发挥行政复议的制度优势，以期实现行政复议这一制度设立时的初衷。 　　但关于行政复议行为的性质，理论界与实务界一直存在着不同的观点，一种观点认为行政复议机关在行政案件的复议过程中发挥的是居中裁判的功能，其复议行为带有准司法的性??。在这一角度上来说，依据“司法最终”的原则，行政复议机关不作为行政诉讼中的被告。 　　第二种观点则认为，复议行为在性质上是行政复议机关在行政系统内部的层级监督行为，复议行为是对原机关行政行为的监督和纠正，在这一角度上来说，行政复议机关可以作为行政诉讼中的被告。 　　在国外的做法上，英国的行政裁判所、美国的行政法院与我国行政复议机关的地位类似，但两国法律均规定其不作为行政诉讼中的被告。 　　《行政诉讼法》显然采纳了上述第二种观点：行政复议机关应该作行政诉讼的被告。但在“如何作行政诉讼的被告”这一问题上，与修改前的《行政诉讼法》相比，新法最大的改变是当行政复议机关做出维持决定时，原行政机关与复议机关是共同被告。复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告，这一规定与修改前的《行政诉讼法》相比并无改变。这一法律条文的改变，倒逼复议机关积极履行作为义务，避免以往行政案件中复议机关为免作被告，复议案件维持率高的现象。同时，考虑到复议机关在行政复议中原则上采取书面审理的审理方式，原行政机关与复议机关作共同被告的规定，使得在进入诉讼程序后，审判在举证等方面可由原行政机关进行，不至于加重复议机关的负担。对于原机关而言，由于自己也可能会成为行政诉讼中的被告，因此，在作出具体行政行为时其将会更加谨慎。而且，考虑到作为上级行政机关的复议机关在政府绩效考核等方面对原机关的权威，关于共同被告的规定也会使得原行政机关在做出原行政行为时，更加注意其合法性、合理性。 　　二、行政复议机关作被告的探析 　　行政复议机关作被告的问题应如何看待，笔者认为，从以下三个方面可加以探析： 　　第一，行政复议制度的功能定位应以解决纠纷为主、层级监督为辅。我国《行政复议法》第一条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，依据宪法，制定本法。”从《行政复议法》的立法宗旨来看，行政复议具有多元化的功能定位。但在众多功能定位上，其主要功能应为解决行政纠纷。同时，行政复议以解决行政纠纷为主要功能，并不意味着其不具有行政层级监督的功能。在解决行政纠纷过程中，监督行政机关依法行政和对错误行政行为进行纠正是其客观带来的结果，因此，行政复议的这两个功能并不矛盾，同时，也不可偏废其一。 　　第二，行政复议机关在行政诉讼中处于居中裁判的地位，复议行为带有准司法的性质，“行政司法说”是这一观点的集中体现。该学说认可行政复议在本质上属于司法性的权力，但又不回避其与普通的司法权并不相同，行政复议的主体仍然是行政机关。同时，行政复议体现了行政纠纷解决的专业性、便捷性，但其一般不具有裁决的最终性，因此只是一种