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一、预算理念与预算的本质 1、“预算”理念 “预算理念”是对为什么需要预算，预算应当怎样等问题的回答。F.A.克利夫兰在《美国预算理念的演进》一文中突出了“预算理念”的重要性，并且强调预算理念的核心即为 “政府一定时期的财务计划，由一个负责的执行者编制并提交给一个代表机构，在拟议中的计划实施前，它的同意和授权是必须的。”[①]预算的功能之一即控制住公家的钱袋子，在现代政府体系中建立起一套现代公共预算体制有助于使政府转变为“负责任的政府”和“看得见的政府”（透明政府）。按照F.A.克利夫兰的看法“‘预算理念’最终被认为是一种宪法原则——这一原则的有效运用将有利于代议制政府的建立，有利于实现民主的最高理想。”[②]具备现代预算制度的国家称之为“预算国家”。[③] 2、“预算”本质 预算具有管理、经济和政治上的意义。但从本质来看，预算是一个政治过程。威尔大夫斯基讲到：预算是是贴着价格标签的政府计划。（这部分，《西方行政学说史》上有）预算就是一个权力斗争的工具，它直接记录了各个利益主体之间的博弈；因此，预算过程是一个“意见分歧的政治”[④]过程。 “预算”过程需要对V.O,凯伊提出的问题：“将X美元分配行为A而不是行为B的根据是什么”[⑤]作出回答。 二、“发展型国家/政府” “发展型政府”（developmental state）的概念最早由约翰逊针对“东亚式的经济发展奇迹”而提出，在1982年的《通产省与日本的奇迹》这本著作中，约翰逊首次提出了“资本主义发展型政府”（简称“发展型政府”），用以同苏联的“中央计划型模式”和美国的“自由市场模式”相对应。 约翰逊认为：日本经济发展模式中出现的这种“发展型政府”介于苏美模式之间，政府在经济发展中起主导租用，但不是苏联模式中的政府对经济的全面掌控，同时，市场是发展性政府推动经济发展的主要工具，但不是美国模式中的自由市场，跟不是哈耶克所倡导的“自生自发”的市场秩序。 发展型政府总体来看，具有以下特点[⑥]： （1）持续的发展意愿。这点被有的学者概念化为“发展主义”，“主导性的发展话语就是工业化的必要性以及国家干预促进工业化”。 （2）具有高度自主性的核心经济官僚机构。禹贞恩认为，发展型政府模式下，在政治上，是排斥民间部门的。 （3）紧密的政商合作。在经济上，政商合作的现象在发展性国家中比较明显，但合作的过程中，其形式主要体现为政府与市场关系上的的“强政府”色彩。 （4）有选择的产业政策。有的学者提出了“政治资本主义”，也就是说，利润和投资更多取决于国家作出的决策，而不是市场的需要。因此，产业政策更多是选择性的。 查默斯.约翰逊引用丁学良的研究：在发展型国家中，“公私之间、政治和个人之间、正式和非正式之间、官方和非官方之间、政府和市场之间、法律和习俗之间、程序和实质之间的界限是完全模糊的。”[⑦] 三、“多头政体” 1、总论 （1）R.达尔是美国行为主义政治学的代表人物之一，也是“多元主义”民主理论的倡导者。其主要著作为：《现代政治分析》、《论民主》、《民主的理论前沿》、《多元主义及其困境》、《多头政体》等。（2）“多头政体”是达尔在《多头政体——参与和反对》中提出的概念。在这本著作中，达尔集中关注两大问题：其一，一个社会的样的政治、经济、文化条件有助于促进民主政治的发展；其二，为了保持民主政治的存在，需要建立设么样的政治制度。 2、分论 （1）应当实行一种多元主义的民主政治。 针对精英主义的民主模式，R.达尔教授提出了多元主义民主的理论。其背景为社会日益的多元化，政府决策过程不仅仅是精英的“份内之事”，因为多个利益集团参与了政府决策。因此，R.达尔认为美国社会实质上是一种多元的民主政治过程。 （2）民主政治的三大条件。 在一个民主社会中，公民必须具有以下三方面的权利：第一，“明确阐释他们的选择”；第二，“通过个人行动和集体行动向其他公民和政府表明他们的选择”；第三，“使他们的选择在政府行为中受到同等的重视，也就是说政府在考虑这些选择时不因其选择的内容或选择由谁提出而加以歧视。”这被认为是民主“必不可少的条件”。 （3）多头政体及通向多头政体的三条道路 上述民主的三个条件实质上勾勒出了多头政体的两大方面：即自由与包容。R.达尔认为存在三条通向多头政体的路径：第一条，自由化先于包容性。这种路径首先“一个封闭的霸权政体增加公开争论的机会，于是变为竞争性寡头政体。”“然后竞争性寡头政体通过增加该政体的包容性而变为多头政体。”第二条道路为“包容性先于自由优”。首先，“一个封闭的霸权政体变得有包容性”；其次“包容性的霸权政体然后通过增加公开争论的机会而变为多头政体。”第三条道路是一条“捷进”，是指“一个封闭的霸权政体由于短期内迅速赋予普选权和公开争论而发