06秋《公共行政学》第1章(06.9).docVIP

2006秋教材修订后：第一章绪论 中央电大文法部 赵菊强 2006年09月27日 文章浏览数：29 各位好！我是《行政管理学》课程的主持教师赵菊强，欢迎各位进入课程教学辅导栏来浏览。本学期开始，我们采用的教材是第二版的《公共行政学》，教材内容一些小的调整，尤其是绪论、行政体制、人事行政等章节删除了一些内容，又补充了不少新内容，我将按章节把调整的内容尽快地补充上来，便于大家学习，当然，也请老师和同学们在教与学的过程中多加注意，及时吸纳新教学内容。 第一章绪论 　　一、公共行政的含义 　　行政，即公共行政，也称行政管理、公共管理。顾名思义，就是指政府处理政务，也就是处理社会公共事物。在我国古代，《史记》首先出现“行政”概念，这时行政的含义就是施政、为政，即政府处理国家政务。我国历史上，行政最初是“君王行政”，然后演变为“大臣行政。”在西方，最早提出行政概念的是2000年前的古希腊伟大的哲学家亚里士多德。蒸汽机发明家瓦特曾提出建立一门行政学。其次是普鲁士政治家、行政法学家海因里希·弗里德里希·卡尔·史坦因男爵，他在1856年在研究行政法时使用了这个概念。现代英文中的行政一词源于拉丁文。 　　行政是指政府处理国家的公共事务。公共行政是相对私人行政而言的，私人行政是私营部门的行政，公共行政是指公共组织的行政，即公共组织对社会公共事务的管理。广义的公共组织是指不以营利为目的，旨在为社会和公众提供公共服务和产品以实现公共利益为目标的一切社会组织。狭义的公共组织是指政府。许多学者将公共行政等同于政府行政。因此，行政与公共行政没有什么本质的区别。 　　政治学家、行政学家、法学家对于公共行政范围的界定，众说纷纭，各持己见，从不同的角度来界定公共行政的领域： 　　（1）从“三权分立”来界定公共行政范围。权力分立制度是西方现代民主制度的核心，对公共行政发展有巨大的影响。孟德斯鸠提出的“三权分立”思想形成了西方发达国家权力的基本结构。从“三权分立”的角度界定公共行政范围，认为国家可以分为立法、行政、司法三种权力，而且三种权力各自独立，互相制约。“三权分立”是建立在人性恶的基础之上的，它对公共行政的范围界定过于狭窄。 　　（2）从政治与行政的分离角度来对界定公共行政范围，美国早期的政治家和政治学家主张政治与行政分离，这是公共行政学产生的主要推动力。他们针对当时的政党分赃制严重地影响行政秩序的情况，提出政治必须与行政相分离。他们认为政治是制定国家政策，行政是执行国家政策。威尔逊在《行政之研究》和古德诺在《政治与行政》都主张政治与行政二分法。政治与行政分离，在理论上是说不通的，也是不符合实际的。世界上没有脱离政治的公共行政，也没有脱离公共行政的政治。 　　（3）从广义的管理的角度来界定公共行政范围，认为一切管理都是行政。代表学者有怀特、西蒙、汤姆森、斯密斯堡等。一切管理都是行政的概念过于宽泛，抹杀了行政与管理的区别。 　　公共行政是指公共组织对公共事务的管理。在这里公共组织是指政府，因此也可以说公共行政就是政府行政。 　　二、公共行政的特点与作用 　　1、公共行政的特点 　　（1）公共行政之首要特点是它的公共性； 　　（2）公共行政的政治性； 　　（3）公共行政具有严格的法制性； 　　（4）公共行政的民主性； 　　（5）公共行政的公平性； 　　（6）公共行政的高效性。 　　中国公共行政的最大特点是中国共产党领导政府。党中央领导中央政府，各级党委领导同级政府。政府必须无条件地执行党的方针、路线、政策，是政策制定者和监督者，政府是执行者。这是我国的公共行政与其他国家的公共行政的最大区别，也决定了我国公共行政的独自特点。 　　2、公共行政的作用 　　（1）公共行政是对国家的治理； 　　（2）公共行政是执行人民意志和实现公共利益的必要保证； 　　（3）公共行政是发展社会主义市场经济的保证； 　　（4）公共行政是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证； 　　（5）公共行政是教育和培养一支高素质、会管理的国家公务员队伍的需要。 　　三、公共行政学的产生和发展 　　1、科学管理时期 　　科学管理的公共行政学（19世纪末至20世纪30年代），也称传统的公共行政学，或静态公共行政学时期，或X理论时期。这个时期的代表人物有：威尔逊、古德诺、韦伯、泰勒、法约尔、古立克、怀特、魏劳毕和费富纳等。威尔逊、古德诺和韦伯奠定公共行政学的理论基础，泰勒和法约尔等管理学家提供了管理的效率原则。但是，作为行政学的学科体系的建立却是由怀特、魏劳毕和费富纳完成的。 　　科学管理时期的公共行政学过分地强调组织结构，强调规章制度和效率，忽视了人的因素。 　　2、行为科学时期 　　行为科学时期的公共行政学（20世纪30年代至20世纪60年代，）也有人称之为动态行政学时期，或Y理论时期。这