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世界银行 1999年10月 第3 3期 减贫和经管评论 公共部门 税收征管中的反腐败战略 最近对世行对税收和关税改革贷款的研究显示了这种项目对反腐败措施的潜在影响力。 世行将腐败定义为滥用公职谋取私利。腐败行为包括单方通过财务管理人员或受益人贿赂官员的多方交易盗用公共财产。腐败可能存在于公共管理的各个层次，从最高的官员到最低的职员。因为税务和关税管理机关在发展中国家中往往是较突出的政府腐败部门，所以世行改革这些机构的项目应包括反腐败措施。 任何打击腐败的战略都须限制政府官员滥用其职权的动因和机会。对于单方面腐败行为，应采取直接的措施，对于多方面的腐败行为则可间接地把重点放在行贿一方。尽管我们尚不知对于不同国家情形，哪种反腐败战略是最佳的，但是，并不存在包医百病的战略。须将各种可能的政策措施加以综合，形成一种全面的综合性措施。下述世行的方法基本上是与国际货币基金的方法是一致的。 腐败的成因 在税收官员中进行反腐败的潜在的改革措施列于专栏1。其中一些措施需加以说明。税收管理机关充分的组织自治以及与绩效挂钩的预算往往被认为是实现效率的一种方法。竞争性的工资和透明和非任意性的奖励程序也是广为推举的措施。但是，尚没有什么分析显示需要增加多少工资才能减少腐败。此外，这种增加可能会给发展中国家的财政预算带来相当大的负担。 此外，对税收官员积极的鼓励措施，如果不加节制，可能会导致对纳税者的过份干扰，这也是一种腐败。有鉴于此，并为了惩罚其他腐败行为，负面激励应辅助正面鼓励。（然而，仅仅是使用负面激励不仅会抑制腐败，还可能挫伤税收官员工作积极性。）最后，独立的纳税检查可以帮助找出包含严重腐败的组织因素，甚至某个税务官员。 专栏 1 解决动因问题 基本激励 负面激励 M1 使命和理想 M9 对腐败有效的制裁 M2 精英气质和团队精神 M10 通过独立调查更好反映纳税人声音 M11 公民检查和监督 正面激励 M3 组织自治 M4 透明的预算程序和与业绩挂钩的预算 M5 与业绩挂钩的工资 行贿方面问题 M6 内部和机构间竞争 M12 对行贿人进行有效的制裁 M7 竞争性工资 M13 独立机构保护纳税人不受骚扰和敲诈 M8 透明和非任意性的奖励程序 M14 对处罚进行宣传 腐败的机会 然而反腐败战略须做更多的工作，而不仅仅是解决动机问题。腐败的机会也需加以抑制 (专栏 2)。简化纳税也许是最为重要的限制机会的方法，而且从其他方面看，还可以提高经济效益。许多国家的税收改革以及世行的建议通常都强调降低税率，扩大税基，消除特殊减免。这种改革往往会使纳税义务透明化并降低诚实纳税人的守法成本。对那些未作细致薄记的小企业实行包税也可以减少税务检查人员的任意权，并使纳税计算更简单、更清楚。 组织和管理改革也可作为反腐败战略的一部分，它可以包括明确界定职能部门的责任，依靠透明的、书面的程序。这种标准有效的执行取决于税务征管和经济的发展情况。 也许最为重要的是内、外部检查制度。内部审计和反腐败部门是税务部门中最为重要的反腐败单位。税务部门之外的重要的制度保障措施包括独立和有效的司法、政府部门（如独立的外部审计）的外部审查以及加强公民呼声的纳税人协会。 纳税人和税务官员间过多的接触应予避免。这方面重要的工具包括依靠预扣税，增加第三方估税数据，并将一些税务管理职能私有化。有效的自动化程序也会有助于减少接触，提高征管效率。 专栏 2 解决机会问题 税收结构改革 O1 税率低，税种少，减免有限 O8 透明的人力资源、采购和预算程序 O2 预扣和包税 O9 计算机化和自动化 O3 非歧视性的惩罚 O10 一些职能的私营化 组织和管理 内部和外部检查 O4 职能组织 O11 独立的内部和外部审计 O5 增加使用第三方数据 O12 有效的管理监督程序 O6 与税内人和供应方进行限的接触 O13 公民审查和监督 O7 正常、透明和非歧视的业务程序 O14 内部反腐单位 将战略纳入改革项目 对世行在90年代间提供的43项主要内容为税收现代化的项目贷款的研究表明：大多数明确针对征管腐败的项目都是在1997年以后实施的。早期的项目很少包括平行司法改革（考察的项目中95％都没有）、预算决定和透明的预算程序（90％）、包税（88％）、外部和内部审计（80％）以及加强纳税人声音或设立其他外部监督机构 (78 ％