政府管理的绩效认同危机与化解研究.doc

政府管理的绩效认同：危机与化解 2013年12月25日 09:07 来源：《学术月刊》(沪)2013年7期第22～30页 作者：何翔舟 字号 打印 纠错 分享 推荐 浏览量 140 内容摘要：政府管理绩效、绩效认同与绩效认同危机，是政府管理现实中客观存在并相互关联的重要问题。随着政府管理理念的确立，服务型政府替代了管理型政府，政府管理绩效不再是由政府上下级之间相互监督的游戏规则，而是公众评价各级政府作为的重要依据。从理论上讲，政府绩效本身是一个客观存在的概念，其所体现的好坏如何，必须由政府体制之外的公众认同，当一定条件、一定时期内政府绩效出现认同危机时，人们不得不反思既有的政府管理体制与机制的合理性。因此，适应现代政府管理发展要求，充分体现公共治理的精神，从建立科学的政府绩效评价体系出发，揭示政府绩效认同危机的根源，不仅是消除现阶段政府绩效认同危机的必由之路，更是实现政府绩效认同的前提，也是政府管理业务流程再造中必须认真讨论的问题。 关键词：政府管理绩;绩效认同;绩效认同危机 作者简介：何翔舟，管理学博士，浙江工商大学政府成本与绩效评价研究所所长，教授，主要从事政府成本与绩效研究 　　随着政府管理理念由传统的“管理型”活动过程向服务型活动的转型，公众对政府行为的透明性、服务性、可控制性、回应性方面的要求不断提高，国际政府管理领域对政府管理绩效认同的研究也越来越受到重视。政府管理的绩效认同已经有了更深层次的含义，某一重大决策结果如何，特别是体现在收入分配、重大工程建设、社会保障等与民生问题相关的决策及管理活动所体现的结果，是公众检验各级政府管理绩效的基本标杆。过去人们提出要重视政府绩效，随着不同区域政府管理绩效的不同，理论界则提出要对政府绩效进行评估，亦即对政府绩效进行认同。在认同中，那些缺乏透明度与客观性的政府管理绩效，有了很多质疑声音，这就产生对政府管理绩效的认同危机。① 　　一、政府管理绩效认同的基本标杆 　　政府管理绩效既有可评判的载体标志，又有对其认同的主体。一般地讲，政府管理绩效认同的主体是多维的，包括社会公众、非政府组织(社会中介机构)，以及政府内部的上下级组织等。绩效认同标准应当落实在包括公众幸福指数在内的多维载体中。这里，我们重点就经济效益、分配公平、责任和适应性等进行分析。 　　(一)公共决策与管理活动中的经济绩效 　　在现实状况下，政府在公共决策与管理活动中的经济绩效仍然是社会以及不同绩效认同主体认同政府绩效的核心内容。各级政府，在很大程度上以谋求公众福祉最大化进行许许多多的决策与管理活动，公众福祉又是与经济绩效不可分割的一个整体，某一区域社会经济绩效突出，其公众的福祉相应就好，反之则反是。例如，中国东部地区在改革开放初期借助于中央政府的政策倾斜获得了较之于中、西部地区更快的经济发展，其公众也就从中获得了较之于中、西部更多的福祉。因此，从根本上讲，用经济效益所表述或体现的绩效是由资源配置及再配置相关的净收益流量的变化决定的，这也是传统政府绩效评价的主要标准。帕累托改善原理告诉人们，如果政府管理的经济行为是有效的，没有任何资源再配置会在不使其他人状况恶化情况下促进某些人或某个群体的福利改善。这一概念当然与政府经营的公共产品或基础设施的可持续性紧密相关，只有在基础设施的运行和维护所带来的收益超过其全部的直接和间接成本时，这个项目才具有可持续性。②事实上，当一项设施的运行维护成本超过以上这些活动的收益时，让它老化或者消失无疑是一种更好的选择。效率概念在收益与成本估计或投资回报率等绩效评价中起决定作用，它常常被用来确定政府的公共产品、基础设施、工程项目等在经济上的可行性及可欲性。政府在竞争市场中进行干预的一个主要原因是公益物品的公平享有，政府管理所产生的有些制度像逃避责任这样的机会主义行为可能导致无效率的资源配置，当然就会产生绩效认同危机。因此，政府管理考虑替代制度安排时，对影响参与者的规则修改将如何改变他们的行为及资源配置进行考察，具有关键的意义。现实中往往出现这样一种现象，即政府管理活动在制度已经确立的情况下，以个人利益或集团利益为“原则”，做出危害公众现实或长远利益的不规范选择，从而违背了“社会利益就是社会成员的利益总和”的原则③，破坏了政府管理绩效认同规律。 　　随着社会经济的发展，政府管理绩效表现也越来越深层次化。政府从传统的直接生产经营公共产品转向多渠道提供公共产品，通过公共政策与决策尽可能将公共产品生产经营由既往的直接方式转向间接方式，通过融资政策调动起全社会的积极性发展公众必需的公共产品或公共基础设施。公共产品或公共基础设施开发的替代融资手段对资源配置有不同影响，最为显著的绩效是用富人的钱为穷人谋福利。在另外一种情况下，政府的各种征税及收费手段对行为产生非中性的影响，它可能会被过去或现在看起来对社