浅论相对集中行政处罚权的规制机制从职能分离角度(精选).docVIP

浅论相对集中行政处罚权的规制机制 ——从职能分离角度 （作者：夏康 单位：市残联 职务：科员 ） [摘要] 相对集中行政处罚权（或权力集中）制度在实践运行中出现问题，由于权力的过于集中，容易产生乱法扰民、行政违法等行为，而职能分离制度通过内在制约机制，对于解决相对集中行政处罚权所产生的问题具有重要意义，不仅具有一定理论依据，同时具有现实基础。 [关键词]相对集中行政处罚权 职能分离 规制机制 一、引言：规制相对集中行政处罚权已成当务之急 我国行政管理中长期存在多头执法职权交叉重复和行政执法机构膨胀等问题国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知政府职能转变和行政管理体制改革尚未完全到位行政机关仍在管着许多不该管管不了实际上也管不好的事情机构臃肿职责不清执法不规范的问题相当严重往往是制定一部法律法规后就要设置一支执法队伍一方面行政执法机构多行政执法权分散另一方面部门之间职权交叉重复执法效率低不仅造成执法扰民也容易滋生腐败的形式规定入了我国的基本法律。 然则，制度运行中却出现了违背立法者意图的问题与弊病：“城管暴力执法”频繁出现，“群众暴力抗法”日益增多；行政人员并未真正得到精简，“软”与“乱”的处罚体制亦未得到改善。就此，有学者主张应废弃相对集中行政处罚权制度。[1]笔者以为，通过对该制度的历史考察，可以得出以下两个结论：第一，由于我国的立法局限性，职能交叉等情形还将存在一段期间，故相对集中行政处罚权制度仍具有存在的必要性；第二，该制度作为一项解决问题的“应急性”制度，其具有临时性，即随着立法技术的提高，职权交叉等现象将会日益减少，而需要集中行政处罚权的情形也将相应减少。因此，我们应致力于如何使相对集中行政处罚权制度进入良性发展的轨道，而非予以完全否定。 在“如何规制制度良性发展”方面，除了应加强外在监督，诸如完善立法、建立救济渠道等，现有条件下应同时注重内在制约机制（即职能分离制度）的建设。职能分离制度与权力集中制度虽隶属于不同的研究范畴，但两者却在诸多方面存在密切联系，而正是这种关系性为我们研究“相对集中行政处罚权的规制机制”提供了良好的视角。 二、行政处罚权的两种状态：权力集中与职能分离 （一） 行政处罚权的重整状态：权力集中 权力集中，即“相对集中行政处罚权”，是指将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中以后，有关行政机关不再行使已经集中由一个行政机关统一行使的行政处罚权。[2] 1、 相对集中行政处罚权的类型分析 根据相对集中行政处罚权的权力来源，可将其划分为授权集中模式和委托集中模式。前者是指由国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府通过制定法规、规章等形式以授权某一行政机关统一行使其他行政机关的行政处罚权；后者则是指通过各职能机关的委托，从而使各职能行政机关的行政处罚权归并于特定执法机关行使。就前者而言，我国《行政处罚法》第16条已经明确规定，这也是宏观上普遍存在的集中模式；而就后者而言，其合法性与正当性在立法上并不能找出直接的依据，但实践中却又普遍存在此种现象，就此，有学者给出了充分的论证：其一，行使集中行政处罚权的特定执法机关的内部职能结构决定了委托行政处罚权的存在；其二，就授权范围而言，其是有限的，但需要由行政权力调整的范围是广泛的，故对于授权范围以外的违法行为，可以经有关行政机关协调，依法委托综合执法队伍查处。[3]可以说，委托集中模式是为了弥补授权集中模式的不足而产生，同时，其也是行政机关组织结构的内在要求。 根据相对集中行政处罚权的集中对象，可将其划分为事项型权力集中和职权型权力集中。前者是指权力集中所涉及的领域中，哪些事项可以集中执行；后者则是指权力集中所涉及的职权中，哪些职权可以集中行使。就前者而言，其产生的根源在于立法现状的落后，即基于立法规定，一个违法事项往往涉及多个法律、法规以及多个行政机关，由此导致执法分散、职能交叉、职责不清，并导致“多头违法”、“一事多罚”等不合理现象。这种情形显然与《行政处罚法》所确立的“一事不再罚原则”相违背，根据该原则，同一违法事项只能受一次处罚，故应将此些违法事项的行政处罚权统一归于一个行政机关行使。另外，若上述违法事项皆属于某一管理领域，即彼此之间具有同质性，例如统一归属于城市管理领域，那么也可以考虑将此一类违法事项统一归于一个行政机关行使。 而就职权型权力集中而言，其根源则在于“关系行政行为”，即就某一事项的管理，仅靠一个行政行为是不可能的，而需要由一系列具有关联性、承接性的行政行为环环相扣方可完整解决。因此，若综合行政机关只享有一种权利——行政处罚权，则它将不能完整解决纠纷，也势必影响到