行政体制改革与深化济体制改革的协同性问题.docVIP

行政体制改革与深化经济体制改革的协同性问题 上海社会科学院经济研究所（200020） 杨宇立 摘要：本文旨在讨论在给定政治制度条件下，经济制度变化的限度。为此，在简略分析我国近年来主要变量结构关系之后，具体分析了由于政府行政体制改革事后，给经济体制改革所造成的消极影响。本文分析的重点是“党管干部”原则与企业经营者真实行为的关系，并认为行政体制改革滞后曾经具有的改革策略上的合理性，目前已发生了根本变化。 关键词：行政体制 国有企业 经营者 本文立论的基础有四点：与25年来经济体制改革不断深化相比，我国行政体制改革滞后是一个不争的事实；社会大系统内的各分系统（政治、经济、文化等）恒处于动态结构性关系之中，改善一个分系统内部的效率状况总有一定限度，超过它，边际成本将急剧上升，持续下去，边际成本必将超过边际收益；政治体制的一部分为国体，它决定国家政权性质；另一部分是政体，它是政权的组织形式，即行政体制，它决定着为特定政权服务的效率。改善和提高这种服务效率和质量，是不同社会制度国家行政改革的持久目标；政府应该做什么和政府公职人员怎么做不是一回事，从政府代表公众利益的前提推不出每个公职人员必然为公众利益行事的结论。 一．基本经济要素的简略结构分析试图穷尽经济要素既不必要、也不可能。为了分析方便，我们将近期在我国经济生活中起主要作用的经济变量抽象为四个：它们分别是政府、市场、国有企业、非国有企业，并进行简略的结构分析。结构分析之一：政府与市场的关系。自1978年以来，政府致力于培育市场的努力是非常直观的：价格管制范围逐步缩小；价格对经济人的刺激机制日益成熟；对经济行为限制越来越少；终端产品市场催化生产要素市场成熟的过程得到鼓励；制止地方保护主义倾向……。政府减少经济控制的努力一开始确实具有解决当时经济问题的权宜色彩。但在此过程中，它又真实体现了清晰的市场化改革目标。反过来看，市场机制也的确不辱使命，它立即给政府带来丰厚的“回报”，加强了政府的政治、经济威信，出色地接过了一批政府原本难以胜任的经济职能。但是，转变政府职能没有必然导致“小政府”，即使少数地方实现了“小政府”，也未能必然成为“好政府”；产品市场繁荣并不必然导致所有生产要素市场成熟，特别是资本市场和经营者市场。结构分析之二：国有企业与非国有企业的关系。有关该重关系，许多学者都强调了，非国有企业的发展刺激了市场机制成熟，后者为国有企业的市场化改革提供了环境条件。同时，非国有企业迅速发展，为国有企业改革提供了经营模式示范。如今，人们也开始思考如下问题，国有企业与非国有企业的宏观经济职能存在结构性差异，凸现的差异包括：国有企业担负了大量“出力不讨好”（难作单纯经济评析）的实现社会稳定的负担；反向价格改革使大多数从事上游产业的国有企业蒙受价格“剪刀差”所带来的经济损失；优惠政策在时空上分布不匀，事实上鼓励生产要素或明或暗地从国有企业流向非国有企业……。假定上述概括基本属实，并且维护这种结构绝不可能是国有企业的自主选择，那么便引申出两个问题：国有企业为何在经济发展格局中扮演“配角”，而在实现社会稳定的格局中扮演“主角”？此类“角色”安排是通过什么方式决定的？结构分析之三：政府与国有企业的关系。在该重关系中居主动地位的当然是政府，纵观近年来政府对国有企业的态度，大约可以用政治上的爱和经济上的“恨”来概括。所谓政治上的爱，就是政府始终给国有企业较高政治荣誉；所谓经济上的“恨”，是指政府对国有企业的不良经济绩效“恨铁不成钢”。如今，政府对国有企业改革目标之明确与操作手段之贫乏形成鲜明对比的事实，不能不使人们惊讶地发现，行政机构与国有企业在高成本、低效率运作方面颇具相似性。国有企业在经济“血缘”（所有制）上与政府保持着“自家人”的关系，在经济行为上便成为政府意志的延伸。因此，当政府抱怨国有企业不适应市场环境时，国有企业似乎可用同样的理由回敬：政府行政管理体制适应市场经济环境吗？结构分析之四：市场与国有企业的关系。市场与国有企业的关系肯定不是鱼水关系，在政府的压力下，国有企业“半推半就”地涉足市场，仍不得不用“一只眼睛盯住市场，另一只眼睛盯住政府”，极为犹豫。抓住了市场机遇的国有企业尝到利益“甜头”，反过来要求政府彻底放权；在市场风浪中吃了苦头的企业则“回头是岸”，要求政府关怀。从这个意义上说，市场对国有企业确实构成统计意义上的巨大压力，确切说，是体制外彻底产权改革的压力。结构分析之五：政府与非国有企业的关系。从理论上说，非国有企业发展只需要顾及市场这一个因素就可以了。但由于我国的市场属公共权力主导型，政府的行政力量对于各类所有制形式企业都构成不容忽视的环境参量，合理预期的难度较大，从而推动交易成本上升，使得企业在与政府的关系中大都比较被动，非国有企业也不例外。宏观看，政府与非国有企