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行政审判调研报告 关于审理工伤认定行政案件的调研报告（佛山中院） -------------------------------------------------------------------------------- 佛山市中级人民法院行政庭 近三年来，因不服劳动行政部门工伤认定的行政诉讼案件迅猛增长，几乎占到基层法院年受案总数的一半以上，在中院受理的二审诉讼案件中也占到了三分之一，该类案件已成为当前我市行政审判工作的一个热点和难点。工伤认定行政案件不仅数量多，而且案情复杂多变，加上法律规范比较抽象，使得案件的裁判标准不易把握。另外，该类案件关系到社会弱势群体的权益保护，裁判的公正与否会产生较大的社会影响。因此，为了规范工伤认定案件的审理和执行，我们对近三年全市法院审理的工伤认定行政案件进行了系统的调查和分析，现将有关情况报告如下： 一、当前工伤认定行政案件的主要特点及成因分析 （一） 案件数量增长快，争议焦点集中 据统计，我市两级法院在2001年以前，鲜有不服工伤认定的行政诉讼案件，但自2001年开始，该类案件数量迅猛增长。2001年全市两级法院共受理一、二审工伤认定行政诉讼案件20件，2002年46件，2003年101件，分别占当年行政诉讼案总数的18%、20%、39%。分析该类案件快速增长的原因，可归纳为以下几点：1、我市地处经济发达的珠三角，民营企业众多，且多为劳动力密集型，需招募大量外来务工人员。而用人单位往往只追求经济利益，忽视对劳动者安全、卫生、社保等合法权益的保障，员工自身也缺乏自我保护意识，造成生产过程中大量伤亡事故发生。2、近几年我国有关劳动保障方面的立法逐步完善，如《企业职工工伤保险试行办法》、《工伤保险条例》的相继颁布，为劳动者寻求权利救济提供了法律依据。同时，劳动者法律诉讼的意识也在不断地增强。3、由于有关工伤认定条件的法律规定比较抽象，而伤亡事故发生的情形却千变万化，造成劳动行政部门在进行工伤认定时标准不易把握，当事人对工伤认定结论争议较大。另外，用人单位与职工之间利益相对，不论劳动行政部门作何工伤认定结论，总有一方当事人会提起诉讼。4、行政诉讼案件收费较低，使得当事人原意通过诉讼途径来解决纠纷，同时也为部分当事人，特别是用人单位拖延承担责任，滥用诉权提供了便利条件。虽然工伤认定行政案件的数量在不断增加，但是诉讼各方当事人在该类案件审理过程中的争议焦点却比较集中，往往对受伤情形是否符合工伤认定条件这一问题争议较大，对行政机关作出工伤认定的主体资格、程序履行、事实查明、法律适用等方面的异议不多。 （二） 工伤情形复杂多样，认定结论标准不一 虽然《企业职工工伤保险试行办法》和《工伤保险条例》用列举方式规定了可认定为工伤或视同工伤的若干种情形，但就审判实践中遇到的情况来看，工伤情形远远不止这几种。有的是法律规定所没有涵盖的，有的是法律原则规定下尚未具体明确的。由于现实生活中工伤情形的复杂多变、千差万别，加上现有法律规定的不完善、不具体，使得在工伤认定和案件审理过程中，职工、用人单位、劳动行政部门以及法院虽然对伤亡事故的客观过程并无异议，却对该伤亡是否符合工伤认定的条件认识不一。不同的劳动行政部门对相类似的伤亡情 况可能会作出截然不同的认定结论，不同的法院对相类似的认定结论可能会作出截然不同的裁判结果。比如职工未经单位安排或他人邀请，擅自操作他人负责的机器而受伤，有的行政机关和法院认为只要职工从事的工作无损于用人单位，则可认定为工伤，而有的行政机关和法院却认为职工从事的不是本职工作，不应作工伤认定。法律规定与现实生活的差距，加大了案件承办人对法律理解适用的自由空间，也造成了当前工伤认定及案件审理的混乱局面。 （三） 案件当事人格局恒定 在工伤认定行政案件中，劳动行政部门恒定为被告，而职工与用人单位互为原告和第三人，即职工不服工伤认定而起诉时，用人单位为第三人，用人单位不服工伤认定而起诉时，职工为第三人。在二审中，职工与用人单位又互为上诉人与被上诉人，而劳动行政部门很少提起上诉，当其工伤认定结论与上诉人的利益一致时，则列为原审被告，当其工伤认定结论与被上诉人利益一致时，则列为被上诉人。 （四） 行政机关败诉率高，二审改判率高 前面我们已经提到，工伤认定行政案件情况复杂多样，而法律规定的认定工伤的条件又单一、抽象，比如对什么是工作时间、工作场所、工作原因，法律并未明确规定，这就给具体案件的承办人主观上理解适用法律留下了较大空间。当行政机关与法院对案件的事实认定与法律理解不一致时，就会造成行政机关败诉率居高，当一审法院与二审法院对案件的事实认定与法律理解相佐时，又会造成二审改判率居高。相对于其他行政诉讼案件而言，工伤认定行政案件这一特点表现得尤为明显。