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不可忽视的四项改革 　　随着城镇化的快速推进，行政管理体制改革严重滞后的状况亟需改变。当前行政管理体制改革的主要任务是结合新型城镇化试点工作，探索建立行政管理创新和行政成本降低的新型管理模式，重点是围绕增加城市数量、扩大行政区域单元管理幅度、降低行政管理成本、提高区域行政协调效率，综合推进市镇设置机制、城市行政管理体制、市镇内部管理体制和城市群治理机制四项改革。 　　完善市镇设置机制 　　市镇是城镇化的结果，也是城镇化发展的依托。虽然设置市镇不等于城镇化，不是市镇设得越多城镇化水平就越高。但是设置市镇是城镇化发展的客观要求，有利于促进人口、产业进一步集聚，有利于人口、资源与环境的协调，有利于城镇化的健康发展。美国二十世纪初期市镇数量只有5000多个，到九十年代达到19000多个。日本在明治维新刚建立市制时只设9个市，到八十年代增加到600多个。中国市制始于1921年，但设市城市发展较慢，数量不多。建国前共设67个市，平均每年设市不足3个。建国初期到1978年改革开放前，设市城市发展到193个，平均每年设市也只有4～5个。设市城市增加较快的时期是改革开放以后，年均设市20余个。但在城镇化进入加速发展时期后，却于1997年起冻结了新增城市的设置，城市数量不增反降，由1997年的668个下降到2014年的658个。 　　新增城市设置冻结以后，随着城镇人口快速增长，为了吸纳更多的进城人口，一方面是现有城市不断吸纳合并周边市县，造成现有城市人口激增、城市边界不断延伸和摊大饼式的扩张，单体巨型超大城市不断涌现，大城市病愈演愈烈；另一方面形成了很多具备改市建镇条件，而没有配置相对应的市镇功能管理权限的城镇，结果抑制了新增长极的发展潜力，削弱了人口的集聚管理功能。因此，完善市镇设置机制，重启设市工作迫在眉睫。 　　重启设市工作重点是经济发达镇改市，关键是镇改市标准的制定。城市是一个复杂的综合体，镇改市标准制定和指标选择既要能代表城市本质特征，又要能反映区域差异、发展需求，还要能够便于比较。镇改市指标应该包括人口指标、经济发展指标和公共服务能力指标。其中人口指标主要是建成区人口规模，因为建成区是镇域实际建设发展起来的非农业生产建设用地，建成区集聚的人口生产生活方式也最接近城市。一般预算收入不包括上级政府的转移支付，体现了镇域产业发展状况和经济发展实力，是重要的经济发展指标。公共服务是城市形成后必备和承担的职能，公共服务能力指标主要是教育、医疗等公共服务水平。 　　扩大行政区域单元管理幅度 　　我国城市行政区划体制实行的是省、自治区管理地级市、地级市领导县和县级市、县和县级市管理乡镇的层级化比较明显的行政管理体制。这种层级化比较明显的行政区划体制形成了四个行政等级的城市，即省级市（直辖市）、副省级市、地级市、县级市。此外，还有少量的在当地享受副地级待遇的省辖县级市。这样就形成了多种多样的城市行政体制：省管市体制、市管市体制、市管县体制、地管市体制。与这种等级化的城市行政管理体制行政权集中相伴随的是财权和资源的相对集中，位于这一等级制上层的直辖市和省会城市拥有的资源多，获取资源的能力强，人才、资金、产业和政策的叠加作用，使得这一类城市的建设和发展相对较快。但盲目发展也容易导致交通拥堵、基础设施和公共服务负荷过重、环境污染严重、房价过高等城市病。另一方面，本应承担更多人口集聚和产业集聚功能的地级市和县级市，由于行政等级较低，财权和资源有限，反而不能有效集聚更多人口和产业，结果导致我国城市的规模结构和空间布局极不合理，大大制约了城镇化的健康发展和城市功能的发挥。 　　城市行政管理体制改革的目标是实现两级市制，即中央直辖市和省辖市，减小行政区域单元管理幅度。为此，一要积极推进省直管市改革，将更多符合条件的县级市转为省直管市，赋予更大的财权，调动和吸引更多资源。二要以市制创新为契机和动力，推动行政区划体制改革，扩大行政区域单元管理幅度，调整各级行政建制之间的职能任务和职权，减少上级行政建制对下级行政建制的事务性管理，从而为减少行政管理层次创造条件。三要积极推进行政审批制度改革，实行负面清单制度，减少行政审批项目，为扩大行政管理幅度创造条件。 　　创新市镇内部管理体制 　　目前，基层管理体制是：地级以上城市市区的内部结构是区―街道―居委会体制，县级市市区是街道（镇）―居委会体制，存在的问题是管理层次多、行政成本高。而街、居两级普遍感到任务重而不适应工作需要。而且地级以上城市不论规模大小都是一个模式，造成在管理上“大的吃不了”“小的吃不饱”的弊病。此外，市镇内部管理机构臃肿、职能细碎重叠、人员超编，导致行政成本高、行政效率低等问题。 　　创新市镇内部管理体制，一是区别情况、分类设置，推进基层管理体制改革。市区人口超百万的大城市可以