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国资改革十一问 　　国务院发展研究中心原党组书记、副主任陈清泰/文 　　国有资本管理体制框架可设计为三层次结构：国家所有权管理，属于公共职能；国有资本的投资运营机构；投资运营机构持股或控股、受公司法调节的股份制公司，其主体是各类混合所有制公司 　　以管资本为主建立国有资产管理新体制，是十八大确立的深化国有经济改革的重要任务，应精心设计、稳步推进。 　　国企改革的基本命题和当前重点 　　按照传统理论与理念，公有制对应的是计划经济，市场经济只能是私有化。1992年十四大提出建立社会主义市场经济的目标后，国有经济改革的基本命题就是，公有制、国有经济与市场经济能不能结合？如何结合？即在保持较大份额国有经济的情况下，如何保障市场在资源配置中发挥基础性作用？ 　　十四届三中全会以来，中央为破解这一历史性难题提出了三个要点：一是建立现代企业制度。利用“所有权与经营权分离”的特点，在保障国家最终所有的情况下，构造众多独立的市场主体。十四届三中全会认定“以公有制为基础的现代企业制度是社会主义市场经济的基础”、“国有企业改革的方向”；二是与时俱进地调整国有经济布局和功能，保障国有经济在不同发展阶段都能有效发挥作用；三是探索适应市场经济的“国有资产实现形式”（实物形态或价值形态），在保持较大份额国有经济的情况下，政企分开，保障市场配置资源的作用。 　　如上三大要点相互关联，但进展参差不齐。随着资本市场的建立，企业集团下层的公司制改制较快展开；20世纪90年代中后期在转向买方市场、企业严重亏损情况下，政府狠抓减人增效、关闭破产、抓大放小、债务重组，进行了大规模的结构调整，为国企进入新世纪后的辉煌奠定了基础。但国有资产管理体制改革由于更为敏感，而被搁置。尽管十六大后成立了国资委，但在产业领域，实物形态的“国有企业”仍是国有经济的主要实现形式。政府作为市场的监管者，同时拥有、管理和控制着庞大的国有企业群，成为经济体制诸多矛盾的一个焦点。 　　当前国有企业改革的主导方面应当及时由针对国有企业自身，转向在国家层面推进国有资产的资本化；这次国有企业再改革的命题不是政府机构如何改进对国有企业的管理，而是由“管企业”转变为“管资本”。这是十八届三中全会决定关于国企改革理论的重大突破，是当前深化改革的重要突破口。 　　国有资产资本化改革的意义和目标 　　管资本就是改革经营性国有资产的实现形式，由实物形态的国有企业，转向价值形态、可以用财务语言清晰界定、有良好流动性、可以进入市场运作的国有资本。国有资产资本化可以实现三个目标： 　　一是国有企业进行整体的公司制改制，国家从拥有企业转向拥有资本（股权），并委托专业投资运营机构持有和运作。这就隔离了政府与企业直接的产权关系，从体制上为政企分开、建立现代公司治理奠定了基础。有股东没有婆婆，对企业是又一次解放。 　　二是国有资产资本化、证券化后，国有投资机构的所有权与企业法人财产权分离，这就解脱了国有资本与特定企业的捆绑关系。企业自主决策做强做大、国有资本追求投资收益有进有退地流动。这就构成了相关但不受约束的两个自由度。资本化是对国有资产流动性和效率的解放。 　　三是政府在管资本不管企业的体制下，可以站到超脱地位，正确处理与市场的关系。对政府也是一次解放。 　　资本化的重要意义在于，它将从根本上理顺长期困扰我们的政府、市场和企业的关系，化解体制转轨中的诸多矛盾。国有资本的预期效能主要通过市场、而不是行政力量来实现。这就使国有资本具有“亲市场性”，从而保障中国在保持较大份额国有经济的情况下，“使市场在资源配置中起决定性作用”。 　　“三个解放”是生产力的再解放。 　　两类国有资产管理和实现形式 　　经过多年的探索，经营性国有资产管理已经有多种形式，大致可分作两类。一类是全国社保基金，信达、华融等资产管理公司和中投、汇金投资控股公司等。这类机构的共同特点，一是都属经注册的金融持股机构，管理的对象都是资本化和证券化的国有资产，也就是“国有资本”；二是与投资和持股的公司是股权关系，不是行政关系；三是持股机构是市场参与者，股权（资本）可以在市场中运作。 　　国资委则是另一类管理形式。它的特点，一是以实物形态的“国有企业”为对象，“管人、管事、管资产”，管理着一个企业群，企业与政府保持着捆绑关系；二是在法律和财务意义上，国有产权的委托代理关系并未建立，政府对国企实行行政强干预、财务软约束；三是国有产权基本不具有流动性，有进有退的调整和功？转换很难实质性进行，资本效率低。这类管理形式在诸多方面与市场经济很难相融，是当前改革的重点。 　　国有经济的功能转换 　　渐进式改革留下了一笔巨大的国有资本，是保障中国经济体制平稳转型的宝贵资源。基于中国的特点，国有资本有两大功能：一是政策性功能，即作为政府