20130322新型城镇化过程中“老问题”的新思路常庆海.docxVIP

新型城镇化过程中“老问题”的新思路来源：中国建设报 2013-03-22近期，社会各界围绕新型城镇化的问题展开了大讨论，纷纷提出自己的观点，在城建领域涉及到征地拆迁、基础设施配套、土地财政以及建设管理等各个方面。笔者对这些观点进行梳理后发现，虽然大家都认可城建设施在新型城镇化建设中的重要意义，但对如何解决现实中存在的半拉子工程、区域开发停滞等问题却讨论不多，可正是这些问题的存在造成了巨额投资沉淀、大量城镇资源被占用，只有盘活这些资源，才能扫清未来新型城镇化建设的障碍。同时，通过提升资源利用效率，还可以为新型城镇化加码。笔者在为区域开发项目提供咨询的过程中，一直在致力于解决这些问题。近期，笔者为某个国家级开发区的项目提供了解决方案，在本文中与读者分享笔者的解决思路。这是一个政企合作的区域土地开发项目。这类项目由于涉及土地、规划、财政、行政管理等多个专业领域，而且需要处理敏感的政企合作关系，在推进过程中似乎注定了要面临各种问题。社会投资人很早就已经介入到该项目中，但之后因受到区域行政区划及城市规划调整等因素影响，项目一直处于停滞状态。在老问题还未解决的同时，又因规划调整产生了绿化带占地等新问题，项目变得越来越复杂。投资方的工作人员在这个项目上工作了六七年，一直想法设法努力重新启动项目。同时，当地政府也开始认识到这个项目对本区域发展的重大意义，但如何解决新老问题成为了摆在双方面前的一道难题。鉴于这个项目的复杂性，笔者认为，仅仅照搬类似项目的操作是不能解决问题的。因此，笔者并没有急于提出解决思路，而是在与投资人初次沟通后，确定了基本工作程序。双方同意按照初步研究、提出项目建议书、阶段性开展工作等程序规范化的开展工作。投资人认可这种工作模式，是因为他们自己长时间的努力已经证明解决问题需要系统性的安排，打乱仗是不行的。而且他们也担心，没有合理工作安排就迅速提出的解决思路很可能不切实际、难以执行。双方高效率的沟通为提出解决思路、确定解决方案建立了良好的工作环境。项目解决思路、解决方案的提出和确定需要政企双方充分沟通，并结合类似项目案例，最终达成一致意见。政府方面如何看待这个项目，对完成这项工作非常关键。而这个项目的政府方面负责人换了一拨又一拨，如何打动政府、引起政府负责人对这个项目的重视，同时消除其对风险不必要的担心，进而下定重启合作的决心，这是项目要解决的重大问题。为此，笔者与投资方商定，在描述清楚本项目对整体区域发展的重要意义基础上，提出兼顾政府角色定位的合作开发模式，这是解决方案的核心内容。那么，政府方面和投资方在接受了合作开发模式的情况下，又如何体现各自的利益诉求呢？这就需要立足双方的角色定位，对各自的利益边界进行界定。为此，笔者需要搞清楚项目的发展历程、弄明白历史遗留问题是如何产生的、考虑怎样从项目推进逻辑上将利益问题掰扯清楚，进而立足于政企合作的土地开发项目特点，划清政企双方的整体利益边界，这是解决方案的重要内容之一。解决方案有了以上内容后，剩下的就是通过财务测算及谈判，确定财务条件及保障措施等具体商务内容，这是解决方案的最终落脚点。在项目解决方案制定过程中，外部环境也悄然发生着变化。国土资发【2012】162号文、财预【2012】463号文等相关政策文件的陆续出台，对解决方案的影响很大。从这两个文件可以看出，在国家加强地方政府债务风险管理等调控的大背景下，针对城建领域的回购 BT 建设模式、由企业主导土地储备融资等一些区域开发的传统模式已经不再适应目前的政策环境。历史遗留问题是明确存在的，而政策变化会带来的影响是极其不确定的，这无形中增加了制定解决方案的难度。如何应对政策的影响，需要在合作主体选择、工作开展方式、权利义务等与开发模式相关的内容上有所体现。例如：在合作主体选择方面，由于土地收储权利的上移，就必须落实政府方对接机构的合法性，其一定要具备土地储备资质；在资金筹措方面，投资方不能从储备土地上做文章，就需要充分考虑自身资源情况；在财政资金使用方面，要充分考虑财政对土地资金管理的规定，在解决绿化带占地等历史遗留问题时，在土地占补平衡上做文章，而不是集中在财政资金大力支持上。对于因政策变动新产生、未来可能会出现的问题，笔者在探索项目解决方案过程中，并没有回避，而是与各方广泛探讨，整合各方意见，从项目整体推进路径、风险规避等角度对解决方案进行补充完善，以求得到项目的满意解。项目推进比较顺利，经过一段时间的努力，政企双方对合作事项基本达成一致意见。随着咨询工作的深入开展，政企双方负责人对继续推动这个项目的操作路径基本上形成了共识。例如：双方基本同意通过增加区域开发范围，在新开发的区域内做好安置及物业置换工作，以解决历史遗留问题，相应的解决方案已落实到具体地块及投入资金规模上。通过土地出让收入除必要的提留外全部返还的方式，