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浅析邻避效应与邻避治理 ——以浙江余杭事件为例 摘要：在城市服务设施的建设中，部分公共设施因为具有极强的负外部效应，属于公众嫌恶厌弃型的公共设施，使公众产生了“不要建在我家后院”的抵制情结。通过分析2014年浙江余杭地址垃圾焚烧发电厂事件，发现公众的心理因素、经济因素、政府信任危机、公平性问题以及决策程序问题是导致邻避冲突产生的原因。因此，政府需要厘清自身角色以协调多方利益，扩大公民参与以降低邻避意识，科学选址以弱化位置的邻避效应，提供风险保障以缓解居民的担忧以及合理补偿以提高满意度，借此来缓解和疏导公众的邻避情结。 关键词：邻避效应，余杭事件，垃圾焚烧发电厂，补偿机制，公民参与，科学选址，风险保障 一、引言 2014年4月，杭州市公示了2014年重点规划工程项目，其中包括，即将在城市西部的余杭区中泰乡建造一座垃圾焚烧发电厂项目，以解决日益严峻的垃圾处理难题。但由于担心这些设施对身体健康、环境质量、资产价值等带来的多重负面影响，包括城西部分居民在内的群众多次集会进行抗议。10日，大量群众涌上02省道和杭徽高速余杭段，导致交通长时间中断和部分人员受伤。杭州市委、市政府有关负责人则表示，理解公众的心情，但这种“欢迎建垃圾焚烧场，但不要建在我家门口”的“邻避思维”让政府左右为难。杭州在城市的东南西北四个方向都建有垃圾焚烧厂，但每天的处理能力已经严重跟不上垃圾的产生速度。除现有的焚烧能力之外，杭州市每天尚有超过5000吨的垃圾无法处理，只能实施直接填埋。此举不仅对环境影响更为巨大，而且现有填埋场的承载能力不足6年。建设垃圾焚烧厂的确是目前实现垃圾减量、缓解目前杭州“垃圾围城”现象的最有效方式。建设垃圾焚烧发电厂原本是一件加强城市基础设施建设的利民之举，为什么会遭到民众的强烈反对？这就是本文所要探讨的“邻避效应”。 二、邻避效益概述 邻避效应 ( Not - In - My - Back - Yard ) 指居民或在地单位因担心建设项目对身体健康、环境质量和资产价值等带来不利后果, 而采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。对邻避效应的认识、引导和克服,是各国现代化过程中公共政策决策面临的一般性挑战。在我国高速的城市化发展过程中, 一方面居民对具有公益性的城市公用事业和市政基础设施的需求激增; 另一方面公民的权利意识强化, 信息传播渠道增加, 对邻避设施的集体抵制行为越发容易形成。在垃圾处理设施、机场、电网、化工设施、公共卫生中心等的建设上, 已经频发因不满政府的补偿方案而出现的集体性维权行为。从公共政策的角度, 邻避效应通过产生利益受损人而促使其以反对者的姿态进入到公共决策及执行的过程中。在利益相关人的信息不足、信任缺失和权利缺乏保护等主观因素作用下, 这种利益损失往往导致对抗性行为, 易于使得政策过程走入到不合作博弈的死胡同。从本质上看,克服邻避效应的关键是对利益受损人进行合理的补偿; 而从策略上看, 如何进行参与式的公共政策设计, 使得邻避设施的利益相关人能够成为决策与执行过程的内部人,从而在较大程度上实现负外部效应的内部化, 是达成行之有效的补偿方案的重要基础。 三、导致邻避效益的因素 （一）心理因素 心理因素指居民由于邻避设施的风险不确定性而产生的心理上担忧和恐惧。居民对环境风险和健康风险的担忧导致选址地附近居民对垃圾焚烧厂产生“有害的”或“恐惧的”认知，构成了邻避冲突的心理基础。余杭事件中，选址地周边居民对于反对垃圾焚烧发电厂的兴建表现出非常强烈的凝聚力和集体行动意识。 1.对环境污染的担忧 随着人们环保意识的增强，以及有关环境污染方面大量负面的报道，使人们拉紧了抵抗环境污染的这根弦。再加上政府对信息的单方向操控以及新闻媒介对于日本等国家早期建造的垃圾焚烧厂进行灾难性或选择性报导，导致选址地附近居民对于垃圾焚烧造成的二次污染“谈虎色变”，引起了公众对邻避设施的恐慌。 2.对健康风险的担忧 对环境风险不确定性的担忧，导致的最直接后果是居民担心垃圾焚烧发电厂会给当地居民造成健康方面的影响。公众反对邻避设施会关注三件事，即房产价值、个人安全感以及小区舒适度，这其中有两项关系到健康问题。如果城市公共设施的设置可能会降低住宅的舒适度，令附近居民焦虑不安或使其健康受到威胁，居民会采取行动反对邻避设施的兴建。在余杭建设垃圾焚烧发电厂，首先，会对附近居民的心理健康造成极大的伤害，无论有关部门如何强调焚烧技术的成熟性、设备的先进性，都无法从根本上消除居民对垃圾焚烧发电厂的担忧。其次，居民担心垃圾焚烧厂会对身体健康造成威胁。 认知因素 1.知识与信息欠缺。 当利益相关人缺乏对公益性邻避设施的近期与远期后果的充分了解时，容易接受一些不准确或错误的概念，在主观上缩小邻避设施的正面效应，夸大其负面后果。 2.对问题、风险和成本的狭隘