基于物有所值(VFM)的PPP项目决策评价分析.docVIP

基于物有所值（VFM）的PPP项目决策评价 2016-05-06?钟云等?PPP项目争端解决 关键词：PPP模式；物有所值；政府采购；决策评价；公共部门参照标准 1引言 公私合作关系（Public-Private-Partnership，简称PPP）模式通过引入社会资本，激发社会资本活力，缓解财政资金压力，转变政府职能；通过社会专业技术和管理能力，提高财政资金效率，节省成本，满足公共服务需求。但由于PPP项目前期谈判时间长、交易成本高等缺点也在一定程度上限制PPP模式的发展，而且考虑到PPP项目的参与方关系协调困难，合作组织结构复杂，涉及更多风险问题，因此决定基础设施项目是否采用PPP模式，需要进行科学的决策评价，以确保PPP项目的顺利开展。 2014年，财政部发布的指南（113号文），对PPP项目的操作进行了规定，明确提出通过物有所值的评价方法判断项目采用PPP模式还是传统模式进行交付，但并没有对物有所值的评价过程和方法进行详细解释。目前，我国PPP项目决策评价体系与传统模式下决策体系相比，并没有太大差别，决策流程也基本一致。对PPP项目而言，并未能起到项目前期进行有效决策评价的作用。为了明确判断项目采购模式，进一步健全的PPP项目决策评价体系，规范PPP项目决策流程，完善VFM评价方法尤为重要。 2PPP项目物有所值理论 2.1 PPP项目物有所值定义 VFM（Value for Money）直译为“资金价值”，通常称为“物有所值”，在PPP采购过程中起决定性作用。在满足公共需求的前提下，物有所值要求实现项目全生命周期成本、质量、期限和风险的最优集合，来决定政府是否采用PPP模式进行采购。物有所值涉及到了项目采购过程的方方面面，主要包括定性和定量评价两个方面。 物有所值是实现采购项目的全生命周期成本、效益、质量和风险的最优，即多目标最优。在2004年英国财政部颁布的《物有所值评估指南》中，将物有所值理解为资金价值最大化，即项目生命期内费用与目标实现程度的最优组合。英国、澳大利亚、加拿大等物有所值制度发展较为完善国家，从管理学“3E”原则综合理解物有所值的内涵，即经济性、效益性和有效性。 物有所值是一种项目决策的方法，评价政府、组织等机构是否能够通过项目全周期的管理和运营，从最终的产品或服务中获得最大收益。该决策是在对项目的价格、质量、资源利用效率、目标实现程度、风险分担以及长期运营效果等因素进行定性、定量分析的综合评价基础上做出的。 2.2 物有所值在政府决策中的作用 低价不再是政府采购决策的唯一目标，政府采购从“节资防腐”向“物有所值”转变。物有所值是政府采购行为活动的基准，同时也是政府采购的最终目标。政府以物有所值为基准和目标，进行科学决策，实现资金效用最大化。Coldrey（2006）认为物有所值并不是只单纯追求最低经济成本，而是政府在考虑所有成本后能获得的最大收益。政府通过矫正市场失灵得以更为有效地行使职能，最终实现物有所值。 孙慧等认为对PPP 项目进行物有所值评价，能够为政府进行项目采购提供科学理论依据，从而提高政府决策水平，通过物有所值评价，有利于政府选择更为经济、更加有效的采购模式，进而提高项目的价值。姜爱华从经济学、新公共管理等多视角分析政府将“物有所值”作为采购目标的原因，认为资源的稀缺性使得物有所值成为政府采购的源动力。为了推动公共服务市场化改革进程，作为评价市场主体和所提供公共服务质量的标准，物有所值与政府职能转变、服务型政府建设密切相关。 通过物有所值来判断基础设施项目是否采用PPP模式时，政府主要是通过多目标的定量和定性分析，评价PPP模式是否比传统的政府采购模式更加物有所值，即在PPP模式下是否能够最大化发挥资金的效用，以此来选择更为合适的采购模式。 3PPP项目物有所值评价对比和流程研究 3.1 不同国家PPP项目物有所值评价的对比 通常，物有所值可以由风险转移、合同长期性、竞争、性能测量和规范性输出、绩效评估和激励以及私人部门的管理技能六个决定性因素来判定。英国、澳大利亚、加拿大、日本等更早将PPP模式应用于基础设施项目，在PPP决策与评估方面建立了较为完善VFM评价体系。由于各国的国情不同，甚至不同区域也有所差别，因此不同国家和地区根据实际情况制定了适合的VFM评价体系。从关键评估标准、组织结构、VFM工具、贴现率、评估阶段和目标等变量指标，对不同国家VFM评价体系进行对比，具体见表1。 表1 不同国家物有所值（VFM）评价比较 变量 英国 澳大利亚 加拿大 日本 美国 关键评估标准 支付能力 风险分担 竞争 支付能力 风险分担 竞争 支付能力 风险分担 竞争 合适的部门 支付能力 风险分担 竞争 支付能力 风险分担 竞争 组织结构 国家层面（立法、监管） 国家和州层面 州层面