农村税费改革：利益关系的调整与完善.docVIP

农村税费改革：利益关系的调整与完善 税制作为一项重要的资源配置制度，体现了不同主体之间的利益分配关系。农村税费改革本身并不是单纯的“费改税”或减轻农民经济负担问题，它的实质内容是国家、集体和农民利益关系的调整。现行的税费改革试点方案仍需要改进和完善。 　　税制是一项重要的资源配置制度，税费的征缴及其利益分配成为乡村社会权力关系和权力结构的基础。在我国，税费关系体现了国家、集体与农民的基本利益关系。以税费为主要内容的利益分配涉及到国家与集体、政府与农民、集体与农民以及不同部门和不同农民之间权益这一事实。 　　税费改革之前，农村基本的税费关系可以用农民的话来概括，这就是“交完国家的、留足集体的、剩下的是自己的”。农民的收获在国家、集体与农民之间分配，这种分配的基础是农村现存的产权制度。一方面是国家基于产权的保护即社会公共管理而获取“税收”；另一方面是乡村集体组织基于土地产权的拥有而获取的“费收”，其实质是“地租”。农民在向国家交税的同时也向村集体交“租”（费）。从征纳方式上，农民向国家缴纳的税也常常是通过村集体代收的。当村集体收齐农民上交的税后，统一上交国家，村集体也因此成为涉税单位。如果仅从农民上交的角度看，可以说农民交给国家的税不过是交给集体的租的一部分，或者说是集体从所收的租中提出一部分上交国家，由此，国家、集体与农民的关系一方面表现为国家与农民、国家与集体的税赋关系；另一方面也表现为农民与集体的租赋关系。显然，从形式上看，国家、集体与农民的三角税费关系是简单而清晰的。这种税费征纳关系也构成现实中的乡镇与村委会及农民的关系。乡镇政府作为国家在农村基层的代表，负责征收国家的税收，村委会作为集体的代表者而向农民收取集体的“提留”，并协助乡镇政府代收国家的税赋。 　　事实上，现实生活中的税费关系是非常混乱的，农民除上交国家的“税”和村集体的“租”（村提留）之外，还承担着县市乡镇及各部门形形色色的费，以及各种各样的集资摊派和罚款。国家、集体与农民简单的租税关系变得异常复杂。尤其是一旦地方及基层政府可以不遵守国家的法令而自行收费，不同的部门和单位也可以自行其是向农民收费，且中央无力控制之时，这就表明了政府及其各部门的权力和利益扩张失去控制，其直接的后果就是加剧社会的矛盾和混乱。因为一旦政府部门可以在合法税收之外向农民任意收费，也就破坏了农村现存的基本的产权关系和分配关系，政府自身也从产权和秩序的保护者变成了破坏者。 　　农村税费改革的过程，实际上是与此相关的不同利益主体之间进行利益调整和再分配的过程。在此项改革的决策过程中，政府往往具有重要的驱动作用，但是，从路径选择及其结果来看，农村税费改革绝不单单只是一个政府的事情，它其实是各种利益主体之间相抗衡和妥协的过程。税费改革不仅旨在重新调整政府与农民之间的利益关系，也直接引发各级政府与组织之间的利益的重新分配。尤其是因为税费改革的直接目标就是要求减轻农民的负担，其直接的后果都将是减少政府的税费收入或财政收入。那么，如何分割改革后的收益及由谁来承担改革的成本，也将成为各级政府和组织及不同部门之间争夺的焦点。特别是当所争夺财政收益直接影响甚至决定着组织和机构自身的生存之时，这种利益的争夺也将更加激烈。因此，研究农村税费改革，必须关注改革过程中相关利益主体的行为和反应。这些利益主体的行为和反应，关系到一个焦点问题：税费改革的成果到底能不能巩固？税费改革的过程会不会出现异化？ 　　在这次的税费改革中，影响较大的利益主体主要有四类：国家（中央政府）、地方政府和部门（尤其是基层政府）、乡村集体经济组织、农民。经济决定政治，这些利益主体的利益得失情况将决定其对这场改革的态度，而他们对改革的态度也将决定改革的成败得失。 　　一、税费改革与国家利益 　　一项制度的存在取决于制度本身的效力及其运行成本。按照诺斯的观点，推动制度变迁的行为主体都是追求收益最大化的。制度变迁的成本与收益之比对于促进或推迟制度变迁起着关键作用。只有在预期收益大于预期成本的情形下，行为主体才会去推动直到最终实现制度的变迁。而国家之所以愿意进行改革也是因为原有的制度费用过高，而新的制度可以带来更大的收益，这也是中央推进农村税费改革的动力所在。 　　从税费改革的政策和实践来看，农村税费改革的一个基本做法是“并税制”，就是把原来的乡统筹、村提留和其他各种收费一律减掉，统一归并为单一的农业税，由此从源头上截断基层政府和基层组织向农民乱收费、乱摊派和乱罚款行为。从税费关系的调整上，“并税制”实质上就是使改革前混乱的税费关系单一化，“并税制”强化了国家与农民之间的税赋关系，这种关系不仅是经济上的，也是政治上的，它内含政治权力的授受与运用。从国家的角度看，对农民征收税赋表现为国家实施公共管理的成本和所获取的报酬；从农民的角度看，向国家缴