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行政复议的定位之争 刘莘 ? 2012-08-13 16:31:10　　　来源：《法学论坛》2011年第5期 　　 　　摘要: 我国行政复议制度的功能定位应当是解决行政争议，监控行政权的行使和保护行政相对人的合法权益，是这一功能的副产品，而且是基于这一功能必然产生的副产品。但考察制度层面却发现，因为行政复议的定位偏差，已经造成行政复议制度发挥作用和发展的迟滞。要让行政复议制度走出困境，需要梳理现实问题，重新审视行政复议的功能定位。行政复议的定位应当是与其他行政活动或者行政行为有区别的，在性质上更接近司法活动，是准司法性的现实表现，制度架构以及其他相应的配套措施均应以这一定位为准绳。 　　关键词: 行政复议；功能定位；准司法；行政程序　　一、行政复议在立法过程中的功能定位变化　　我国的行政复议制度自改革开放以来，从分散立法到《行政复议法实施条例》的颁布实施，经历了30年的风风雨雨，体现着行政复议的功能定位变化的过程。　　（一）1978-1990年：行政复议制度重新建立阶段—行政复议立法分散，行政复议制度不健全，其功能定位的研究甚少　　1、自1978年中共十一届三中全会以后至1989年4月4日《行政诉讼法》颁布以前，行政复议立法极度分散，名称及主要环节在各种法律文件中各不相同。据统计，我国已有近100部法律、法规和规章对行政复议作了规定，其内容涉及公安、工商管理等20多种行政管理活动。这一时期有关行政复议的规定具有以下特点：第一，大多是原则性的规定，操作性差，规定不统一。每一部规范性文件只针对某一类型的行政行为规定不服可以申请行政复议，缺乏一部对行政复议的基本原则、范围、管辖、程序等作出统一规定的行政复议基本法，而且往往只规定到可以复议，具体如何复议，谁来复议，复议程序等重要内容都没有规定。第二，行政复议的名称不统一，有的称申诉，有的称复议，有的称复核，还有一些其他称谓。例如，《中国公民出人境管理法》称为申诉，[1]《商标法》称为复审，[2]《个人所得税法》称为复议。[3]第三，规定行政复议制度的规范性文件的效力层级高低不同。有的是法律，有的是行政法规，还有的是部门规章。当然，这些效力层级不同的规范性文件，由于涉及行政复议的规定各有其独立的适用范围，因而一般不会发生效力层级上的冲突。第四，各个规范性文件对各种行政行为不服申请复议的期限规定也不尽一致。最短的5天，长的15天、30天（1个月）、45天、60天（2个月）、90天（3个月）等。第五，在行政复议与行政诉讼的关系上，没有一个概括和明确的统一规定，大部分采用是复议前置的模式，极少数采用的是复议与诉讼选择模式，而且对复议后可否行政诉讼，除了两个出入境管理法明确规定不得再行提起行政诉讼外，其他规范性文件很少提及此问题。碍于当时必须是单行法规定可以诉诸人民法院的行政案件方可诉讼的规定，此类案件就无法进人司法程序。　　2、1989年4月4日—1990年12月24日，行政复议期限统一，复议范围大体确定。1989年4月4日，第七届全国人大二次会议通过了《行政诉讼法》，其中有4个条文涉及行政复议，分别是第17条第2款、25条第2款、37条、38条。[4]其中前3个条文间接而又概括地规定了行政复议的范围以及行政复议与行政诉讼的关系，第38条统一了行政复议的期限　　总的来说，从1978年至《行政复议条例》颁布这一时期，行政复议的立法技术日趋成熟，有关法律、法规之间也比较衔接和协调，但是由于缺乏一部行政复议基本法，行政复议制度可操作性差，行政复议案件还不多，行政复议制度不健全，行政复议功能定位缺失。　　（二）1990年12月24日—1997年4月29日：行政复议制度的系统化、规范化—《行政复议条例》作为实施《行政诉讼法》的配套制度　　为了配合《行政诉讼法》的实施，国务院于1990年10月24日颁布了《行政复议条例》，自1991年1月1日开始实行，改变了行政复议分散立法的状态，在行政法规的层面上实现了行政复议制度的系统化，行政复议的准司法功能特性已被认识和接受，行政复议制度开始向大一统方向迈进。1994年10月9日，国务院对《行政复议条例》进行了局部修改，一方面，将行政机关对土地、矿产、森林等资源所有权或者使用权归属的处理决定纳入了行政复议的范围；另一方面，对县级以上的地方各级人民政府工作部门具体行政行为不服申请的复议，由上一级主管部门管辖改为由本级人民政府或者上一级主管部门管辖，法律、法规另有规定的除外。从实践中看，由于《行政复议条例》的促进，这一时期，行政复议案件大量增加，据统计，从1991年初到1997年底，全国共发生行政复议案件22万件。从行政机关作出的决定来看，维持原具体行政行为的约占50％，撤销的约占20％，变更的约占10％，以其他方式结案的约占2