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完善公众参与新型城镇化规划制度建设构想 摘 要：随着我国城镇化进程的加快，公众参与城镇化规划的制定和实施过程已成为城镇规划的重要问题。但是，我国公众参与城镇化规划尚处于起步阶段，存在公众参与意识不足、效果不佳、机制不完善等问题，因此，要提高公众参与城镇化规划的意识，就应完善公众参与城镇化规划制度，将公众参与融入到城镇化规划的各个阶段，建立健全的公众参与体制，不断完善公众参与城乡规划的制度，提升城乡治理水平，促进和谐社会建设。 关键词：公众参与；新型城镇化；制度建设 一、引言 城镇化规划实质是为人们创造更加美好的生活，即城镇化规划的出发点是“以人为本”，而公众参与是城镇化规划中以人为核心的主要表现方式。近年来，城镇化规划也越来越重视公众参与，目前我国城镇化规划实践中也在逐步深化公众参与的制度建设。“从世纪之交青岛的城市规划中宣传展览等方式鼓励公众参与的经验不足”[1]，“到十年后南京市城市总体规划编制时公众参与方式的多样与组织的从容，以及厦门、宁波镇海等地的比较实质性的公众参与，公民的权利意识逐步强化，参与的热情与深度也在加强”[2]。因此，要实现新型城镇化规划的目标，就要增加公众参与的深度，建立多元化的组织机制，从而构建全面、有效、系统的城镇化规划公众参与制度。 二、公众参与城镇化规划的相关概念阐释 “自20世纪“参与式民主”与“协商民主”理论出现以来，强调公民应具有公共精神、关心公共事务，遵循公共理性。”[3]“在民主社会中，政府治理的合法性基础在于民意，而民意获得的基本途径是公众参与。”[4]公众参与的实质是，公民应该在平等、理性的平台上沟通、协商，参与到政府治理的过程中，公众通过协商讨论的形式表达自己的利益诉求和价值偏好，从而达成对公共事务的共识，影响公共决策。 我国不同的学者对于公众参与的概念界定程度和范围都有所差异。“我国对公众参与有较早研究的学者俞可平教授给予公众参与非常泛义的概念，他认为公民试图影响公共政策和公民生活的一切活动都属于公众参与的范畴，包括：投票、竞选、公决、结社、情愿、集会、抗议、游行、示威、反抗、宣传、动员、串联、检举、对话、辩论、协商、游说、听证、上访等。”[5]贾西津副教授引用美国学者和《布莱克维尔政治学百科全书》中的观点，认为经典意义上的公民参与是指公民通过政治制度内的渠道，试图影响政府的活动，特别是与投票相关的一些列行动。“蔡定剑教授认为公众参与应该是，公共权力进行立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。他强调的是权力机关与利益相关的公众通过双向的沟通与互动的模式来决定公共事务、进行公共治理。”[6] 城镇化规划政治活动以公共目标为价值取向，不仅要求规划决策的科学性、前瞻性、合理性，更要求规划过程的民主性与合法性，因此公众参与城镇化规划便成为一种探求规划过程民主性与公开性的参与形式。“城镇化规划中的公众参与是指：公众通过合法的途径与手段，参与到城镇化规划活动的全过程，通过一种双向沟通和协商对话的方式来表达自己的意愿，从而对城镇化规划施加影响的过程。其本质是要通过公众对城镇化规划政治活动全过程的主动参与，协调不同利益主体多元的利益主张，更好地保证规划决策与执行的公平性、公正性与公开性，使规划能切实体现公众的利益要求，体现以人为本的执政价值，提升规划的科学性、合理性与公正性，并确保规划工作的成功实施。”[7] 三、我国公众参与城镇化规划的现状 近年来，全国大多地方都对公众参与城镇化规划做了许多探索和实践，但是，我国目前公众参与城镇化规划仍处于初始阶段，全国各地公众参与城镇化规划水平参差不齐，公众参与的制度不健全，公众参与的意识不强，公众参与城镇化规划的有效性不足。按照谢里?阿恩斯坦的市民参与的阶梯理论，我国当前公众参与仍处于“象征性参与”阶段，要达到“真正参与”的阶段，就需要正确面对我国当前公众参与城镇化规划中的问题。 （一）公众参与城市规划意识不足 由于我国传统文化的影响，政治文化中缺乏公众参与的思想，以前的城镇化规划中也没有公众参与的规定，所以，我国的公众参与意识不强，基本是凭着个人的兴趣去参与，或者是出于维权的意图而参与，并不是因为实现城镇化规划的公共性和人民民主权利的维护来参与的。政府组织在城镇化规划中居于主导地位，公众参与的意识不足，主要原因是政府没有为公众参与城镇化规划提供正确的引导和参与的机会。在城镇化规划中，公众是分散的参与个体，掌握的相关信息不足，欠缺城镇化规划的相关知识与技能，如果政府组织不将公众参与纳入到城镇化规划的过程中，那么即使公众有参与规划的想法，也难以实现。因此，公众参与城镇化规划的意识主要取决于政府组织的态度，要提高公众对于