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市政路桥PPP：预则立 8月4日，洛阳市政府举行了“政府和社会资本合作（PPP）省级示范项目落地签约暨市级项目推介会”，会上签约的5个省级示范项目之一便是洛阳市政路桥项目，它也是当天签约的洛阳市唯一的一个交通类PPP项目。 对这样一个还未全面铺开的项目，洛阳市财政局副局长熊文博颇为自信，他在第10期中国PPP沙龙内部研讨会上表示：“我们没有盲目地将该项目发标、挂网、发布就万事大吉，而是扎实严格地按照财政部的操作指南做了很多准备工作。” 那么，洛阳市政路桥项目到底是一个怎样的项目，财政部门为项目的签约落地做了哪些工作，它能给予其他路桥项目怎样的经验借鉴？ 做足前期准备 洛阳市政路桥项目实际上是由新街跨洛河桥、滨河南路、九都路东延工程三块“绑定”招标的。谈到设立该项目的初衷时，熊文博称，洛阳市政府一直想对这几条道路进行整改，但一直苦于缺乏资金，无法运作。2013年底，财政部开始大力推广PPP模式，洛阳市财政局便向市政府建议通过PPP模式来推进该项目。在此之前，洛阳市财政局已经多次与亚洲开发银行探讨PPP模式。 获得市政府的认可之后，洛阳市财政局开始为这一项目做准备。回顾项目的准备过程，熊文博认为，首要前提是必须重视项目的可操作性和可控性。从资金上看，这一项目建设投资7亿元，加上运营费用约10多亿元，这样的规模对洛阳市来说是可控的。而且路桥项目是政府比较熟悉的领域，从技术、审核、审批等方面来说更加可控。 在具体操作上，洛阳市政府对照财政部去年发布的113号文（《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》），把政府方面需要注意的问题，包括哪些需要立刻协调解决、哪些需要在实施过程中协调解决等，都提前做好了方案。 对一个PPP项目来说，每一个环节、每一个细节都涉及到合作双方，有太多问题需要考虑。在熊文博看来，所有这些问题中首先应该考虑的是政府与社会资本如何分担风险和承担责任。对此，洛阳市政府设计的解决方案是，项目的立项、规划设计、环评、可行性研究等前期工作统一由市政府来做，项目的建设、投资及后续经营管理则由社会资本负责。其次，需要考虑项目跨区域的问题。规划中的三条道路分别涉及洛阳市老城区和新城区的拆迁、安置工作，如果全部交由社会资本承担，仅跨区政府部门间的协调就极有可能导致工期大大延长，最后决定这项工作交由各区政府负责。 为避免未来产生不必要的合同纠纷，“在没有正式选定社会资本之前，我们甚至找了一家社会资本进行了模拟试验。”据熊文博介绍，洛阳市财政局找到当地一家企业，请对方站在社会资本的角度上提出各种针对性问题，然后对照财政部文件，在现有政策框架之下，逐一分析困难，找出对策，做到心中有数。如此一来，该项目的有效落地得到进一步保障。 结构化设计 PPP离不开项目融资，而据调查显示，目前贷款 、债券 、股权及信托等融资方式，与PPP项目融资的特点不匹配。对于该项目来说，熊文博坦言，虽然银行都表示支持PPP项目，但在具体落实上还存在困难，目前仍在探索。 为了解决PPP项目关键的融资问题，洛阳市政府提前介入，与社会资本设计融资方案;洛阳市财政局则提前与多个金融机构、投资机构接触;即使在PPP合同签订时，也会有意识地考虑金融部门的需求。例如，洛阳市财政局曾经与金融机构探讨，新成立的项目公司没有资产进行抵押融资，能否以PPP合同中体现的未来收益做质押;PPP合同明确该项目是政府付费，财政的支持能否作为银行担保的一个考量......经过多方协调，最终解决了该项目的融资问题。 另外，随着《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》和“物有所值”评价体系的推出，PPP项目中第三方咨询机构的作用变得非常重要。这一项目也聘请了相关第三方咨询机构，“PPP项目就需要专业的人来做专业的事。”熊文博称，第三方咨询机构为该项目制作了现金流量表，在未来履行项目的17年间，政府应该何时付费、每年付费多少、社会资本每年收益多少、收益点在哪里，等等，全部量化（即物有所值评价）显示出来。 对此，兴华会计师事务所合伙人单光暄表示，市政交通类PPP因前期投资大、回报周期长、专业技术复杂等因素，无论从哪方来看都比较“棘手”。例如，项目是政府付费方式，必然给财政带来压力;而市政道路不能像高速公路那样收费，又容易推高社会资本的资产负债表。因此，他认为，借助第三方机构的合理结构化设计建议来增强抗风险能力，对这类项目就显得格外重要。 经几方商定，洛阳市政路桥项目最后确定将后期运营管理、绿化环卫、交通设施维护、道路沿线的广告收入、加油站、加气站等“捆绑”一起，交由社会资本运营，以保障社会资本的收益覆盖。 国务院发展研究中心宏观部副部长孟春高度评价了洛阳市政路桥项目所体现出来的规范性，而其中一个重要体现，就是聘请了专业的第三方机构，并且完成了项目的“物有所值”评价和财政可承受能力论