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行政立法中内部行政规则的外部化分析 ——读盐野宏《行政法总论》 摘 要：日本行政法在明治立宪时期，由伊藤博文等人引入大陆法系即普鲁士型的行政法学为模式。在立法中，将行政立法分为行政命令和行政规则，行政命令是法规命令，即具有外部效果的规定，用于规范相对人私人和行政机关的关系。行政规则，是行政机关制定的规范，用来特别拘束行政机关相互关系，而与国民的权利、义务不直接发生关系，对于私人是无规范效果，只具有行政机关内部效果。 关键词：行政规则；行政规则的外部化；行动基准；解释基准 中国行政规则的现状分析 按照大陆法系的演绎思维路径，在研究一个理论之前，首先要从基本概念和理论前提出发，然后才将其推演到具体的法律事实。因此，在选题中面临的第一个问题就是：行政规则是什么？虽然在现有的行政法学理论研究中，很多学者从不同的语境和层面上都会使用“行政规则”这一概念，但是直到目前为止，对于行政规则的内涵没有达成统一的认识。在这种背景下，我们必须首先确定“行政规则”的内涵，在此基础上才能进行比较深入的研究。本文所写的“行政规则”，可以简单描述为行政主体制定的行政法规和行政规章之外的普遍性规则。从范围上界定，具体包括三种类型的规则：一是在行政实践中已经获得广泛使用的名为“行政规范性文件”的外部行政规则；二是在近年来引起普遍关注的以“裁量基准”为代表的产生外部效果的内部行政规则；三是以行政主体自身为约束对象且不发生外部效果的内部行政规则。 在我国现有行政实践中，最受关注的当属第一类行政规则。因为这类规则作为行政决策的载体和行政管理的依据，针对不特定多数人制定且具有普遍约束力，对相对人权利义务关系构成直接影响，虽然没有法律规范的外形，但却表现出与法律规范类似的功能。此外，这类规则由于不被视为正式法律规范，在制定主体、权限、程序等方面并不像制定行政法规和规章那样受到严格的规控，因而在从形式法治向实质法治过渡的行政法治过程中，在社会转型、行政事务剧烈膨胀的行政发展背景下，行政规则也获得了扩张性发展，在弥补成文法不足、细化法律法规实施、提供专业技术标准、灵活有效处理行政事务等方面，行政规则发挥了积极作用。2001年国务院发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书中指出，截止2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部。而根据《人民日报》报道：仅仅在2004年至2008年间，全国31个省级人民政府工收到省政府部门和社区的市人民政府报送备案的规范性文件38892件。由此可见，行政规则无论是在数量和调整范围上，已经远远超过现行法律法规的总量，成为行政主体作出具体行政行为、进行有效行政管理的重要依据和手段、这一类行政规则制定和实施的质量，不仅对行政相对人权利义务影响重大，也是判断中国法制政府建设水平的重要标准。 从以上分析可知，在中国学术界，行政规范性文件占据了行政规则的主导地位。当前国内学术界还没有充分认识到内部行政规则的重要性，对其研究还有待深入。但是，司法实践中因违法行政规则侵害公民合法权益的现象屡见不鲜，法院审判中已有了将行政规则引入具体行政行为合法性审查的先例。相比之下，其他大陆法系国家及地区法学界的研究则要先进许多，德国、我国台湾地区及日本不仅形成了成文的《行政程序法》，对于行政规则有了明确具体的法律定义，出版了诸多专题研究著作。[1] 行政法产生的理论性前提条件 不管是中国、日本还是其他其他国家，给行政下个积极的定义是比较难的，但是，行政法学界得到普遍共识的是，从国家或者地方公共团体的作用中除去立法、司法之外的作用即构成行政作用，也被称为控除说。[2]近代行政，是在法之下、受法的规制的同时，现实中具体地为积极实现国家目的而进行的、整体上具有统一性的、连续的形成性国家活动。[3]行政这一概念各国都有不同的定义标准，为此很难形成一个统一的定义，但是各国的行政有诸多的相似之处。比如，行政这个活动要服从法，此处的法（行政主体要强制取得私人的财产或者限制自由）是与民事法（规定私人间的基本规则的法）等私法不同的法。 在法国，掌握司法权的法官阶层是旧制度下特权阶级的拥护者。违法行政的纠正，不是在司法系统的法官之下，而是委任给行政内部机关处理即行政裁决机关是法国行政法院（作为行政部门），裁决行政活动的纷争，这在组织上属于行政的自我统制。法国行政法院所管辖的法为公法，独立于私法，即产生了独立的行政法。在这种意义上，法国被称为行政法的母法。 德国由于不同的领邦国家状况不同，所以行政法的出现迟于法国。在普鲁士，官房司法曾经作为裁判行政争讼的法而存在，后来裁判权归入了普通法院，这样看来，普鲁士也可以被称为关于行政案件可以由普通法院来行使裁