行政管理学第六章.ppt

第六章 行政组织理论流派 第一节 官僚制度理论 韋伯的官僚制理論(Weber’S bureaucracy theory) 德國著名社會學家馬克斯·韋伯被稱為“組織理論之父”，於20世紀初提出了官僚制理論。 “官僚”，是指這種組織的成員是專門化的職業管理人員而言，並不含有一般語境中使用“官僚”一詞的貶義。 為了避免誤解，有些學者把韋伯所說的官僚組織，改稱科層組織。 韋伯認為，在近代以來的資本主義社會中，官僚組織是對大規模社會群體進行有效管理在基本形態。 一、韋伯官僚制理論的核心 “合法性”與“合理性”是兩個最基本的概念 。“合法性”概念與“合理性”概念是緊聯繫在一起的，是一個問題的兩個方面。“合理性”經常用於一種學理的解釋，傾向於技術化、科學化規範化。而“合法性”則經常用於政治學的解釋，傾向於統治的合法性與正當性。 （一）合理性 通過對西方社會歷史的考察，特別是對資本主義社會的研究，發現理性化是資本主義社會發展來的一個特有的概念，他把其稱為“官僚制精神”。 所謂“官僚制精神”，實質上就是一種“理性精神” 理性精神具有多方面的含義： 如規範官僚行為的法律法規、組織程式及契約等等，這些是事先基效率和形式公正原則合理地制訂的； 整個官僚體制具有嚴整的結構和內在邏輯，是體系化的； 官僚的行選擇是基於邏輯分析並由理智控制的等等。 因此，合理性是韋伯官僚制理論的重要學理預設，是他設計想型官僚制模式的一個最基本原則。 　韋伯是從“理性化”特別是工具理性和形式理性的角度來設計官僚制的理論形態與制度框架的。 韋認為合理性有兩種形式，即形式合理性（或工具合理性）和實質合理性（或價值合理性）。 所謂形式合性是指合乎工具理性原則的科學性，也可使用哲學的概念把它稱作為邏輯形式主義，它是一種純形式的客觀的、不包括價值判斷的思維方式和立場，其主要表現是手段和程式的可計算性。 工具理性在韋伯的解中包含兩重含義， 其一是指目的，或目的－手段理性。 當代生活的突出之處是系統的目的理性行動，括明確的目標定義和對達到目標的最有效途徑的越來越精確的計算，這種行動對立於那種遵從傳統主義習慣的行動。 其二，理性概念還體現著一種行使理性（reason）的含蓄性質，而不論是否含有手段－目程式。 “一種行動類型為‘理性化’的，是指這種活動為明確設計的規則所控制，是指對活動範圍的限精確，並涉及到專門概念和知識的應用，是指這種活動被系統地安排成內恰的整體。在這些特點用指工性行動時，它們意味著極其嚴格的操作上的精確性和可計算性。” 所謂實質合理性則指立足於某一信念理想的合理性 它是關於倫理主義或道德主義的一種合理性，僅僅對行動實行價值判斷——對行動的目和後果作出價值判斷。 “理性化”在韋伯的論述中大可劃分為三個層次，即行為動機的理性化、文化知識的理性化和制度結構的理性化。 （二）合法性 韋伯通過對社會史的研究，發現命令和服從構成的每一個社會活動系統的存在，都取決於他是否有能力立和培養對其存在意義的普遍信念，這種信念也就是其存在的合法性。 從統治的角度出發，韋伯得出了合法的概念，它包含兩重含義： 即對於處於命令－服從關係中的服從者來說，是一個對統治的認同問題； 而對命令者來說，則是一個統治的正當性的問題。統治的正當性與對統治的認同的總和就構成了統治的合法性。 馬克斯·韋伯曾探討過合法權力的三種權威基礎： 個人魅力型、傳統型和法理型權威。 這三種統治類型有著各自不同的權力基礎與特性。 個人魅力型統治建在某個具有非凡氣質的領袖人物的人格魅力之上。 傳統型統治建立在對於習慣和傳統信仰的神聖不可侵犯的求之上，行政官員不過是君主的家臣，可以世襲。 法理型統治則建立在對於正式制定的規則與法令的正當性的要求之上。 合理合法權威在現代社會中占主導地位，其它兩種權威主要出現在傳統社會中。 三種統治類型具有統治的合法性，所不同的是現代統治把合法性與技術合理性結合起來，試圖通過技術合理性程度的提高為合法性註入活力。 二、韋伯官僚制理論的現實（實踐）基礎 （一）政治與行政的分離 （二）科學管理原理 （三）文官制度的確立 19 世紀70-80 年代英美兩國先後建立了文官制度，即國家公務員制度。隨著英美兩國公務員制度的一步發展，西方大多數國家相繼確立了公務員制度。文官制度的建立實行了新的人事管理原則，主要包法制化、職業化、專業化、價值中立、政務官與業務官分離等原則，這些原則為韋伯官僚制理論的現實奠定了基礎 三、韋伯官僚組織的內容 基本特征或原则： （1）合理的分工。在組織中明確劃分每個組織成員的職責許可權並以法規的形式將這種分工固定下來。 （2）層級節制的權力體系。在組織中實行職務等級制和權力等級化，整個組織是一個層級節制的權力體系。 （3）依照規程辦事的運作