行政法学视野中的民营化.doc

行政法学视野中的民营化 　　一、民营化的兴起及其积极意义 　　自20世纪70年代以来，随着公共事务的日趋多样化和复杂化，传统的官僚化政府显得格外迟钝。“政府失灵”促使人们开始反思政府垄断社会公共管理事务的正当性和有效性。于是，一场声势浩大的公共行政改革运动几乎同时在西方国家发起。无论是欧美发达国家还是其他发展中国家，无不将放松行政规制、提高政府效能、增进公共利益作为其治道变革的共同目标。从大的方面来说，这场“重塑政府”的新公共管理运动的主要内容包括“政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力的多中心化。政府职能的市场化包括国有企业的民营化、公共事务引入内部市场机制等”。在这一过程中，“更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众需求”的民营化(Privatization)方式因为契合了“政府退缩、市场回归”的题旨而备受各国的青睐，进而成为各国公共行政改革的重要举措。 　　值得注意的是，民营化并不意味着国家承担公共行政义务和责任的彻底免除(即所谓的“国家除任务化”)，它仅仅表明私人部门对某些公共行政事务程度不同的参与。正如世界民营化大师ES萨瓦斯所言：“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和政府在自由健康社会中相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的;目的是更好的政府，更美好的社会。”通常地，根据私人部门参与公共事务程度的不同，可以将民营化分为实质民营化和形式民营化两种类型。其中，实质民营化又称为行政任务的民营化，指的是特定行政事务的公共属性不变，但国家本身不再负担执行或负担全部执行，而开放由民间部门负责或提供。例如，在城市基础设施的经营上，国家就可以通过特许(如BOT模式)等方式吸引民间参与。在特许制下，政府通常授予某一私人组织一种排他性的权利——直接向公众出售其服务和产品，民营部门则往往为此向政府付费。形式民营化又称为功能的民营化，指的是特定行政事务仍由国家承担且不放弃自身执行的责任，仅在执行阶段借助于私人部门的力量完成既定的行政任务。功能的民营化主要有行政助手、专家参与、行政委托及合同外包等形式，除合同外包适用于公共服务领域外，其他几种形式主要适用于公共权力领域。 　　一般认为，民营化源于1979年英国撒切尔政府基于新自由主义意识而大刀阔斧地推行一系列激进的非国有化运动，这场改革波及英国的电信、电力、民航、燃油、自来水等多个领域。英国的民营化政策主要采取的是向社会公众出售国有资产、放松政府管制、通过特许经营、合同承包鼓励私人部门提供可市场化的产品及服务等形式。在美国，自1980年里根政府上台之后，历届政府都雄心勃勃地推行民营化战略。美国公共行政民营化的主要方式有三：一是委托授权，即以合同承包、特许经营、补贴、法律直接授权等方式将公共事业委托给民间力量经营;二是政府撤资，即以出售、无偿赠与等方式将政府财产转让给企业、公众、雇员或消费者;三是政府淡出，即政府逐步放松规制，从特定的公共管理领域退出而由民间力量补缺。值得关注的是，美国民营化的适用范围极其广阔，除了公用事业之外，包括监狱管理、戒毒戒酒、消防、铸币甚至军务在内的事项也不同程度地吸收私人部门参与。根据粗略计算，如今美国至少有200种服务是由承包商向政府提供的。受英美民营化成功经验的影响，自上个世纪80年代中期以来，德国、法国等西方工业化国家，日本、韩国、我国台湾等东亚新兴工业化国家和地区，拉美的墨西哥、巴西、智利等发展中国家，甚至前苏联及东欧诸社会主义国家都展开了大规模的民营化改革运动。环顾当今世界，民营化正以范围的扩大化、方式的多元化及运作的法制化而席卷全球。 　　在我国，二十多年来，行政规制改革也伴随着改革开放的逐步推进而不断深入。从某种意义上来说，我国改革开放的全部过程就是政府不断放松行政规制的过程。在这一背景之下，公共行政的民营化尽管不断受到世人的怀疑甚至责问，但它却依旧在中国体制转轨的征途中一路高歌猛进。我国公共行政的民营化最初主要表现为公用事业的民营化，即在关系国计民生的市政公用事业领域，由政府通过招标投标、与企业签订合同等形式吸收民间资本参与经营和管理。2002年12月27日建设部发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见通知》，明确提出“鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构”。不到一个月，江苏省人民政府发布了《关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的意见》，准备在1到2年内实现城市市政公用事业的政事分开、政企分开和事企分开，允许社会资金投资建设城市市政公用项目，以经营城市的手段开发市政公用潜在资源，逐渐建立起多元化的城市市政公用事业投资体制。江苏省的这一做法在全国引起了强烈反响，公用事业领域中