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关于“普遍二孩”政策的认识与思考 　　【摘要】我国人口问题逐渐突出，表现在：人口老龄化速度加快，总和生育率保持低水平，劳动人口明显供不应求以及高位的出生性别比等，我国政府近年来逐步调整原有的独生子女的生育政策，而“普遍二孩”政策的实施正是符合我国现实情况的选择，为使政策达到较好的实施效果，各地区需尽快制定生育细则；需不断充实公共服务，迎接将来的人口高峰；同时还要在制定公共政策时，对符合条件的育龄妇女有一定的倾斜和照顾。 　　【关键词】普遍二孩 生育政策 调整 　　【中图分类号】D601 【文献标识码】A 　　国情与人口的转变促使生育政策的调整 　　我国生育政策的演变过程。第一阶段（1949～1959年）：从鼓励多生到节制生育。新中国成立之初，由于人口较少，政策以限制避孕、限制流产为主，鼓励生育，促进人口增长。由于人口的自然生长率持续增加，在1953年形成了第一个人口高峰。1957 年开始宣传和推广节制生育，提倡有计划地生育子女。 　　第二阶段（1960～1969年）：宽松控制的生育政策。由于“大跃进”片面认为“人多力量大”，以及从1959 至1961 年的“三年困难时期”人口出生率下降，死亡率上升的现实情况，人口生育处于自发状态。 　　第三阶段（1970～2013年）：计划生育政策。到1969年，我国人口超8亿，由于人口与经济的矛盾比较突出，再次提出控制人口的思想。20世纪80年代提出了“一对夫妇只生一个孩子”的独生子女政策。直到2013年，我国事实上实施的都是比较严格的独生子女政策，政策实施之后，我国人口生育率就维持在一个较低的水平。 　　第四阶段（2013～2015年）：从“单独二孩”到“普遍二孩”。2013年12月，中共中央、国务院印发《关于调整完善生育政策的意见》，启动实施一方是独生子女的夫妇可以生育两个孩子政策。到2014年年底，29个省市自治区陆续实施了“单独二孩”的生育政策。这一政策的实施，标志着始于1984年的独生子女政策进入了新阶段。2015年10月29日，中共十八届五中全会指出，将全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策，这意味着实行了三十多年的“独生子女”政策彻底终结。 　　“普遍二孩”政策出台的背景。经过三十多年的“独生子女”政策，我国生育政策有效的调控了人口数量，并且在一定程度上促进了经济社会的快速发展。 　　从新中国成立到1978年改革开放之前，我国长期处于“生产力压迫人口”的状态，即，社会属于短缺经济，如果人口数量的增加过快，会在一定程度上造成社会物资的匮乏，资源的紧张，而不利于社会发展①。经过三十八年的改革开放，我国告别了短缺经济时代。另一方面，我国进入“三期叠加”的状态，产能过剩成为当前经济发展中一个的典型特点，这也预示着我国人口经济问题转变为“人口压迫生产力”，即持续的低生育率导致劳动人口供给减少，有效需求不足，最终导致经济增长放缓。 　　因此，党的十八届五中全会及时调整生育政策，提出“普遍二孩”是对我国经济社会人口权利等多方因素综合考虑的结果，也是一次极具战略眼光的政策调整。 　　2013年11月，全国启动“单独二孩”政策，政策出台后，学术界对该问题基本达成共识：“单独二孩”是过渡性政策，“普遍二孩”只是时间问题。但在具体实施“普遍二孩”的问题上，大部分学者的建议是分阶段、分区域逐步放开。但十八届五中全会提出全国启动“普遍二孩”政策，这一政策出台的脚步远远快于预期，这也意味着我国生育政策的调整非常紧迫。 　　根据人口普查资料的推算，1990年到2000年，我国人口年均净增1300多万人，而从2000年到2010年，我国人口年均净增人口不到740万人。而2013年的净增人口数量已经降到668万人，若不调整生育政策，到2026年左右，我国的人口将会达到峰值，大概14.08亿②。2010年“六普”时全国总和生育率（TFR）为1.18，中国社会科学院发布的《经济蓝皮书：2015年中国经济形势分析与预测》认为，中国目前的总和生育率只有1.4，不管哪个数据，都低于人口代际更替的最低水平2.1，我国已经进入低生育率水平。 　　与此同时，人口老龄化的速度在不断加快。在2000年时，我国的老年人口数量（60岁及以上的老年人口数量）为1.3亿人，占总人口数量的10%。但到2013年年末，我国老年人口数量超过2亿人，占总人口数量的15%，老龄化速度明显加快。可以看出，我国人口出现“低生育―老龄化”并存的局面。 　　“普遍二孩”政策的快速出台还有一个重要原因就是“单独二孩”经过将近两年的运行，申请生育二孩的夫妇数量低于预期，代表“单独二孩”对生育率回升的影响有限，也加速了“普遍二孩”实施。2015年初，国家卫计委数据显示，截至2014年底，全国单独家庭中，申请二孩的家庭不足预计的