行政事业单位不良资产法律监管及其完善探究.docVIP

行政事业单位不良资产法律监管及其完善探究 　　[摘 要]行政事业单位国有资产是我国国有资产的重要组成部分，也是行政事业单位为社会提供公共服务的物质基础。但近年来，行政事业性国有资产在单位改制、资产处置、“非转经”等管理和运行过程中产生了大量的不良资产。其成因是多方面的，立法的低层次、滞后和法律体系内部的不协调致使对于行政事业单位不良资产缺乏统一有序的法律监管。解决行政事业单位不良资产问题有效途径和方法便是制定统一的《行政事业单位国有资产监督管理条例》以及对现有行政事业单位不良资产监管法律体系进行内部优化。 　　[关键词]行政事业单位不良资产；国有资产监督管理；法律规制 　　[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.16.115 　　1 行政事业单位之不良资产的内涵、性质及特点 　　行政事业单位，指的是那些以增进社会福利，满足公众教育、文化、医疗等需求，为社会公众提供各种服务为直接目的的社会组织。[1]国家为了保障行政事业单位履行职能，推动各项社会公共事业健康发展，为其设立了规模庞大的国有资产。截至2013年1月1日，全国行政事业单位资产总额14.77万亿元，扣除负债后净资产总额9.60万亿元，行政事业单位净资产约占全部国有净资产总额的1/3。数据来源于财政部网站。近年来，行政事业单位资产的管理体制等多方面因素导致了行政事业单位产生了众多不良资产。这不仅导致了国有资产的大规模流失，同时也严重地阻碍了行政事业单位公共职能的履行。 　　1.1 内涵 　　行政事业单位不良资产是指在现实条件下，行政事业单位不能实现其预期收益的资产。由此可见，第一，不良资产是相对与行政事业单位而言的。不良资产是行政事业单位自身的资产，是从行政事业单位自身角度来判断的，而不是从不良资产的债务人的角度来判断的。行政事业单位的资产可能并非处于良好经营状态，但只要期限届满后，行政事业单位能够实现其预期利益，那么行政事业单位的这部分资产就是不良资产。第二，不良资产是我们在现实条件下做出的一种判断，即其是针对某一时间点的资产状况而言。行政事业单位的资产总是处于动态过程中，不同时点就会有不同的状况。过去的优良资产不等于现在仍是优良资产。[2] 　　1.2 性质 　　行政事业单位不良资产因其仍属于国有资产，可能还是具有国有资产的某些特殊性质，如非营利性等特殊性质。但从现实实践来看，行政事业单位的不良资产的表现形式多为不良债权，即具有难以正常实现的属性，使得其更多具备不良资产的性质――贬值性。行政事业单位不良资产的贬值性不仅造成了正常国有资产的流失，而且因其占有主体即行政事业单位的特殊性，也使得国家的日常管理运行与社会公共服务等之能无法正常实现。所以强调行政事业单位不良资产的贬值性这一性质对于清晰认识行政事业单位不良资产的危害也有着重要的意义。此外从中外不良资产的处置的实践经验来看，无论是采取催收、冲销还是证券化处理等处置方式，不良资产的价值都有不同程度的贬损，而这也直接决定了行政事业单位不良资产的贬值性。 　　1.3 特点 　　由行政事业单位不良资产的内涵和性质可以派生出以下特点：一是公共利益性。从行政事业单位不良资产的来源来看，其主要来源于国家的行政拨款与行政划拨，只有少部分来源于社会的馈赠和其他经法律确认的方式获得的资产。此外，行政事业单位的不良资产原本应用于行政管理运行的实现和社会公众服务需求等社会公共利益等方面。二是产生原因复杂性。行政事业单位不良资产产生原因复杂多样，既有违法原因，如违反单位财务制度设立“小金库”、滥用职权行为以及贪污腐败行为，同时也有如合法投资失败以及经济波动等非违反法律、法规的原因而造成的不良资产的产生。三是价值评估与处置困难性。行政事业单位不良资产之所以成为不良资产，就在于其难以实现真正意义上的货币价值，同时也因为不良资产债权人的信用和履行能力变化而变化。行政事业单位不良资产的上述特性在客观与实践上造成不良资产价值评估困难，加上行政事业单位的不良资产往往牵涉社会公共利益，从而进一步导致了行政事业单位不良资产与其他企业不良资产相比，处置起来更加困难。 　　2 行政事业单位不良资产产生之法律缺陷 　　2.1 行政事业单位不良资产法律规制立法层次较低 　　尽管行政事业单位不良资产的法律规制在《民法通则》《会计法》《审计法》《预算法》中都有体现，[3]但我国行政事业单位不良资产监管到目前为止还没有一部系统完整的法律，主要依靠的还是早年颁布实施、法律效力阶级较低的行政法规和部门规章，如1995年由原国家资产管理局制定颁布的《行政事业单位国有资产产权登记办法》和《行政事业单位国有资产管理办法》；[4]1998年和2000年先后由国务院机关事务管理局制定颁布的《事业单位登记管理暂行条例》和《中央行