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流动商贩多中心治理模式探析 　　导读：近年来，城管与小贩的“冲突”成为人们关注的热点问题，以政府为主体的单一主体治理模式的缺陷日益突显，构建稳定有效的多中心治理模式已成为必然的选择。只有转变政府职能，改善城管部门执法方式，构建流动商贩行业协会，发挥社区能动性，调动城市居民力量并依靠摊贩自律，构建城市流动商贩多中心治理模式，才能实现城市流动商贩之善治。 　　DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.02.012 　　流动商贩是指未经工商登记注册，无固定的经营场所，利用路边空地、广场等公共空间从事小规模商业的经营者。[1]随着我国市场经济的发展，社会贫富分化愈发严重，越来越多的失地农民、外来务工人员、城市低收入者家庭、城市失业无业人员等，由于技术与资本匮乏，纷纷加入流动商贩的大军，给城市管理带来新的挑战。特别是近年来，流动商贩与城管的“冲突”，引发了对流动商贩治理模式的反思。 　　一、单一主体治理模式的缺陷与多中心治理模式的提出 　　（一）单一主体治理模式存在的问题 　　长期以来，受我国“强政府―弱社会”的传统社会管理模式的制约和影响，城市管理采取的是一种高度集权的“单中心”行政管理体制，即权力高度集中，政府单方面主导公共事务。这种管理模式的特点是：政府主宰一切，社会组织是配角，公民成为被管理的对象；政府既是全权政府，又是全责政府，几乎包揽所有的社会事务，承担所有的社会责任。[2]而随着流动商贩群体的扩大，流动商贩单一主体的治理模式暴露出诸多弊端。 　　首先，强硬的治理模式导致城市管理人员与流动商贩群体的矛盾日益突出。城市管理部门因受到管理绩效评价的制约，对流动商贩实施“打击”与“禁止”策略。由于城管部门人员素质参差不齐，在执法过程中常见驱车浩荡而来，对集中的流动商贩进行堵截、没收摆卖的商品与工具等，小贩出于自身经济利益的受损，容易与城管执法人员发生推搡、拉扯甚至造成冲突的升级和扩大。 　　其次，单一主体治理模式也导致流动商贩的管理成本高，效率低下。长期的利益对峙与矛盾冲突，使得流动商贩与城市管理部门仿若“看不顺眼的冤家对头”、“你来我躲，你走我回”的城市“猫捉老鼠”游戏屡见不鲜。由于城管偏好（治理政绩）和摊贩偏好（逃避管制）之间的背离，最终的均衡是“严格管制”和“逃避管制”，进而导致的后果是城管部门管制成本的增加，管制的无效率以及大量的寻租行为。[3]城管部门作为单一的治理主体，没有来自社会民众、非营利组织、社区等的广泛支持与响应，面对反复而来的流动商贩群体往往“孤掌难鸣”。仅靠“突击式”的查处治理，只能获得“突击式”的效果，难以从根本上提高城市管理的水平及效率。 　　再者，管理执法缺乏监督体系，长期不规范的城管管理，使得社会舆论普遍倾向处于弱势地位的流动商贩群体，对城管部门的不满情绪日益激烈。政府的消极职能偏重阻碍了社会积极职能的施展，社会群体缺乏参与城市管理的渠道，民众参与意识淡薄，社会群体庞大的潜在资源难以得到有效发挥。流动商贩的管理无法获得居民的理解与支持，城管部门一度陷入被动、孤立局面。 　　（二）多中心治理模式的建构 　　党的十八大报告指出，要加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。改进政府提供公共服务的方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区的服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。流动商贩作为一个特殊的群体，能否对其有效管理，成为新形势下衡量社会管理水平的重要因素。社会管理与流动商贩治理之间有着共同的理论基础，即新公共服务、善治与多中心治理理论。[4] 　　“多中心治理”是指为了有效地进行公共事务管理和提供公共服务，实现可持续发展的绩效目标，由社会中的多元独立行为主体，基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、参与合作等互动关系形式，形成多样化的公共事物管理制度或组织模式。[5]根据我国新形势下流动商贩治理的现状，在充分借鉴流动商贩国际和国内治理成功经验的基础上，笔者提出，要建立以政府为主体，协同流动商贩行业协会、城管、社区、居民及流动商贩自身的“六位一体”的多中心治理模式（如图1）。 　　“六位一体”的多中心治理模式将建立起以政府为主体，社会多方面力量协同参与的新型流动商贩治理格局。较以往的单一主体治理模式，该模式有如下优点： 　　其一，改善城市管理人员与流动商贩群体的矛盾关系，使双方建立起平等合作的关系。多中心治理模式中，城管部门贯彻以人为本的服务理念，改变以往“暴力型”执法方式，以更加贴近流动商贩群体需求的人性化方式执法。城管部门不必追求整治业绩而对流动商贩进行强制驱赶，而流动商贩群体得到了生活的基本保障和相关就业培训及法规保障，缓解了生活压力，表达了利益诉求，