机构改革八种关系.docVIP

机构改革应关注并处理好八种关系 周志忍 随着九届人大的胜利闭幕，中央政府机构改革已进入实质阶段。总结历史的经验教训，这次机构改革应该关注并处理好八种关系。 一、中间产品和最终产品的关系 作为一场大规模的活动，机构改革首先应该明确所追求的“产品”是什么。对决策者来说，“产品”实际上是机构改革所追求的目标；而对社会和公众来说，它又是评价机构改革成败的标准。 机构改革的直接结果是机构的精简、结构的合理化、部门之间关系的理顺、公务员总规模的减少和素质的提高等等，而它的影响可能涉及到政府的资源配置、行政能力、工作效率、管理水平等。前者可以说是机构改革的“中间产品”，后者才是机构改革的“最终产品”。中间产品只是最终产品的“毛坯”或过渡阶段，机构改革应该着眼于最终产品或“成品”。忽视最终产品而集中于中间产品，机构和人员精简指标落实以后就认为大功告成，可以说是前几次机构改革的教训之一。 关注重点从中间产品向最终产品的转移必须考虑以下问题： 1. 改革对政府财政的实际影响—机构人员精简后是否能真正减轻政府的财政负担； 2. 改革对政府行政能力的实际影响—职能优化、关系理顺是否能加强政府的宏观行政能力，包括科学决策能力，规划能力和协调能力； 3. 机构改革对政府部门工作效率的实际影响—机构优化和公务员素质的提高是否反映在政府部门的工作效率上； 4. 改革对政府管理水平的实际影响—机构改革是否促进了政府管理水平的提高。 二、内部标准和外部标准的关系 评价机构改革的成败可以有内部标准和外部标准。内部标准是以政府自身为中心的，具体表现为政府机构内部的完善与合理化。外部标准是以社会为中心的，即从社会的立场评价政府管理和服务的质量和水平。如果说机构改革实现了政府机构自身的完善与合理化，这种完善只能通过对社会管理和服务水平的提高体现出来。长期以来，我们习惯于用内部标准评价机构改革的成就，忽视了评价的外部标准，造成了内部标准与外部标准的脱节。这次机构改革应该扭转这种思维定势。 如果说处理好第一种关系强调的是把注意力从“毛坯”转到“成品”的话，那么，处理好第二种关系强调的是把改革评价标准的“政府”中心转到以“社会”为中心。关注焦点从内部标准向外部标准转移的实质是，从社会的立场和视角评价机构改革，保证改革给社会和公民带来实惠。 关注重点从内部标准到外部标准的转移应注意以下问题： 1. 政府财政负担减轻和财政状况改善的社会后果，即它是否带来社会福利的增加。这包括两个方面的涵义：一是机构、人员精简是否采取向社会转移负担的形式；二是财政状况的改善是否以增加项目开支、减少行政开支，减轻税负等形式回报社会。如果机构、人员精简带来的财政节余主要用于政府部门设施和办公条件的改善，可以说并没有给社会带来应该带来的实惠，改革的成效就会大打折扣。 2. 政府部门工作效率的提高的体现形式。机构改革的目标之一是提高政府部门的工作效率，而评价效率高低也有内部标准和外部标准，两者并不完全一致。强调评价工作效率的外部标准，就是说政府部门工作效率的提高应反映在公民办事时社会成本的降低上。 3. 政府部门管理水平和效果改善的体现形式。机构改革的最终目标是建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。强调评价改革的外部标准，就是要从市场的发育程度、市场的规范程度等方面来评价改革的实际效果。如果机构改革后地方保护主义、部门保护主义、扭曲和割裂市场的现象得不到遏制甚至愈演愈烈，改革得成效同样会大打折扣。 三、政治目标与操作目标的关系 机构改革的目标可分为政治目标和操作目标。政治目标主要用于改革的政治动员并为改革赢得广泛的政治支持，因而它具有笼统、抽象的特征。操作目标则是政治目标的分化和具体化。 应该说，从决策者的指导思想上看，改革开放以来的历次改革并没有把中间产品作为追求的目标，也没有仅仅用内部标准来评价改革的成效。“精简、统一、效能”等曾是改革的指导原则， 而“精干、廉洁、高效、充满活力”等，则是改革所追求的目标。但是，由于目标表述过于笼统、抽象，“成品”缺乏描述和测量的具体尺度。于是，机构、人员数量的减少就成了改革成就的唯一标志。这在客观上导致了关注中间产品而忽视最终产品的后果。 这次机构改革的目标是：“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制”。应该说，这仍然属于改革的政治目标，需要进一步具体化和操作化。 政治目标向操作目标的转化可以举例说明如下： 1. “办事高效”—政府部门工作效率的测定标准和方法。政府部门工作效率的高低需要有客观、科学的测定标准和方法，没有对效率水平的科学测定就不可能有效率的提高和改善。90年代以来，发达国家为测定政府部门的效率和服务质量做出持续