案卷评查制度完善.docVIP

2004年3月国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》，不仅为政府法制工作指明了方向，也对行政执法监督工作提出了更高更新的要求。该纲要明确要求：“行政机关要健全行政执法案卷评查制度。应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。”随后，国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》也提出：要高度重视通过案卷评查考核行政执法部门和行政执法人员的执法质量。由此，行政执法案卷评查工作，作为一项制度要求成为各地政府法制工作的重要内容。而在此之前，部分省市已经进行了成功的探索与尝试，事实证明，行政执法案卷评查工作，对规范执法行为，提高行政执法水平发挥了重要作用。但作为一项新生的制度，行政执法案卷评查制度还有其不完善和成熟的地方，需要在实践在不断加以改进。 ??? 一、建立行政执法案卷评查制度的重要意义 ??? 行政执法案卷评查制度是行政机关的一种事后、内部行政执法监督制度。这一制度的本质是，通过对案卷的评比检查，反映并体现行政执法活动的过程、结果和执法水平、执法质量的高低，由此实现对行政执法的监督。建立这一制度的重要意义在于： ??? 第一，有利于规范行政执法行为。案卷评查制度的建立，可以将动态的行政执法过程，通过文书的形式固定下来。案卷是文书的组合，通过对案卷的评查，可以再现行政执法活动过程，并检验该执法活动是否符合依法行政对执法活动的基本要求，即主体合法、证据确凿、适用法律正确、程序合法。这一制度客观上具有很强的激励作用，通过增加行政执法行为透明度，督促行政执法人员以积极、审慎的态度，充分发挥主观能动性，严格依法行政，规范行政，以免事后陷入被追究责任的困境。 ??? 第二，强化了行政执法监督的力度。在现行的行政执法监督体制中，法制部门也承担着部分对行政执法行为进行监督的职能，组织或者参与对行政执法人员执法情况的监督检查，但由于其本身的地位所限，无法及时介入行政执法过程，也没有其他强制约束手段，导致监督手段单一、监督流于形式现象比较突出。而在行政执法案卷评查制度体制下，行政执法程序中所有的陈述记录和其他证据都已清晰地进入案卷，有据可查，有案可稽，法制部门通过对案卷的评查，对法律法规规章的实施情况进行检查，对于确实存在的实体问题，可以启动行政执法监督程序，并通过对典型案例的重点剖析教育有关执法人员。行政执法案卷评查制度客观上丰富了监督手段，可以使监督工作实实在在地在执法活动基础之上进行，强化了执法监督的力度，避免流于形式。 ??? 第三，为行政复议应诉工作提供了便利。先取证、后裁决是行政程序的基本要求，也体现在《行政诉讼法》、《行政复议法》具体规定中。《行政诉讼法》第33条规定：在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第二十六条：在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。《行政复议法》第二十四条也要求：在行政复议过程中，被中请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。因此一般情况下，作为行政执法过程的记录，行政执法案卷具有不可更改性和补救性特征，行政应诉或复议中，在被告或被申请人承担举证责任的情况下，被告或被申请人只需移送行政执法案卷即可。从这个层面上说，完善的行政执法案卷评查制度，促进了案卷的及时归档，便利了司法对行政的监督，降低了审查的成本，提高了效率，体现了公正与效率的平衡。 ??? 二、当前行政执法案卷评查工作的不足 ??? 第一，案卷归档制度尚未普遍建立。笔者在工作中发现，虽然有些地方已经开展行政执法案卷评查工作，但并没有出台有关案卷归档方面的制度规范，于是案卷归档随意性较大，文书顺序混乱、格式不统一、有关证据文书丢失等问题不同程度地存在。 ??? 第二，评查标准缺乏科学性。一是对评查标准缺乏研究，造成案件越多或越复杂，毛病越多，得分越少的不公平现象。二是案卷评查标准过于简单。有的评查标准完全针对案卷的实体内容，而忽视案卷形式方面的要求。有的只以评查得分作为评查的结果，而忽视了对案件本身质的要求。 ??? 第三，评查范围过窄。很多地方开展案卷评查的范围仅限于行政处罚或行政许可，对其他类执法行为不予评查。这既不利于案卷评查的制度优势的充分发挥，也不利于开展行政执法监督。 ??? 第四，查而不究现象突出。案卷评查以后，各地明显存在着淡化责任追究的倾向。往往是过错纠了，但在处理责任人问题上迟迟没有结果，不愿认真追究，甚至进行掩盖，往往是“只纠错，不责人”，或“大事化小、小事化了”。 ??? 第五，缺乏相应的激励约