张迪对农村土地转问题研究.docVIP

农村土地流转后的问题及对策研究 　　一、引言。　　　　农地流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织的行为[1]。随着农业生产水平不断提高，农业产业结构的调整和国家土地整理复垦项目的快速推进，农地流转规模不断扩大。截至到 20 年底，全国农村土地承包经营权流转面积达 1.5 亿亩，超过全国承包耕地面积的 1%。　　　　诚然，农地流转促进了农业生产要素的合理流动，实现了土地资源的优化配置和规模经营，加快了农业结构调整和农业产业化经营，推动了农村剩 余劳动力转移和小城镇建设。但是，农地承包经营权能否实现市场流转取决于能否产生足够的市场需求和市场供给[2]，而前者的形成又是土地流转市场参与主体 ——承包方理性决策的结果，即承包方承包土地的生产成本和机会成本（即从事其他行业的收入）之和要小于他们通过土地承包获得的收益[3]。基于此，本文在 实地调研的基础上①，重点研究农地承包经营权市场流转的承包方行为基础，藉以探讨我国农地承包经营权市场流转中目前存在的问题，并给予政策建议。　　　　二、土地流转后承包方经营中面临的问题。　　　　（一）部分承包方缺乏农业经营能力，造成土地承包后生产效率难以提高。　　　　虽然我国《农村土地承包法》规定，土地承包经营权流转中需遵循承包方须有农业经营能力的原则，但现实中，多数地方出于各种原因而没有认真贯彻这一原则。地方政府和村集体在推进农地流转中，过分地看重了承包人的经济实力，对其他方面没有明确的限制性规定。最终，很多土地流转给了一些缺乏粮食种植经验、不熟悉农田基本管理从而农业经营能力较低的个人与组织，如本地的一些通过非农产业先行致富的个人或者主营业务并不是经营农业的各类公司。这一状况造成了两个方面的问题：一是，由于农业生产的市场风险与自然风险都较大，当承包方缺乏农业生产能力时，使得承包方在转入土地后对土地在其使用用途上不断变更，导致原有的基础设施在没有充分利用后就被闲置，这既造成了前期投资的浪费，也使得曾经的良田被荒芜，造成农业生产效率下降；二是，当缺乏农业生产能力的承包方没有对土地做到很好的经营，以承包方为发包方的土地二次流转就不可避免。虽然法律没有禁止这种再流转现象，但我国《农村土地承包经营权流转管理办法》中明确要求承包方将农户以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得农户的同意。但现实中，据农户的反映，对再流转的行为，很少征询了农户的意见，一般都是由承包方自行寻找新的承包方将土地再流转出去。这样，使得农户的承包权益存在一定的风险。　　　　（二）缺乏规模经营经验的承包方转入的土地面积偏大，导致土地经营不理想。　　　　这主要是发生在经整理复垦后的土地流转中。近些年，随着国家逐年加大农村土地整理复垦资金投入，各地的土地整理复垦项目每年在增加。在项目后期的权属 调整中，地方政府与村集体一般都乐于将整理后“田成方、林成网、路相通、渠相连”的成片土地集中流转出去，以实现土地的规模化经营，而忽视了与当地农业生 产力水平相适应的土地最优经营规模问题。一些土地承包方也一味盲目地追求大面积承包，忽视了与其生产能力相适应的承包地的最优规模，这都使得现实中，只要 有可能，承包方都承包了较大面积的土地。在具体的土地耕种中，承包人还是聘请当地的农民来耕种。在插田、打药、除草、收割等生产环节，承包人一般都是按每 天 40-60 元的薪酬付给农民日工资。在这样的制度安排下，由于干好干坏一个样，农民就又回到了以前“出工不出力”的大集体时代下的劳动局面，使得耕地流转后，不但没 有产生规模效益，反而出现了产量与效益的下降。如调研中发现，安徽省桐城市“尖刀嘴”土地整理复垦项目是 2004 年第一批国家投资土地整理复垦项目，2007 年 4 月份完工后，安徽芜湖一家公司以每亩 258 元的年租金承包了项目区近 8000 亩耕地的经营权，承包期 15 年。该公司由于缺乏大规模农业的种植经验，也缺乏大型农场的管理经验，几年后由于经营效益低下，承包方已多次将该土地再流转。　　　　（三）农业的比较利益依然较低，使得人们承包土地的意愿下降。　　　　应该讲，在国家全面取消农业税、加大种粮综合补贴、农村土地整理复垦项目的实施后，种田的收益有所提高。但由于近些年，农业种植成本较大幅度上扬，而 粮食价格又趋于平缓，导致种田利润难以较快增长，农业的比较利益依然很低，这在很大程度上抑制了人们承包土地的积极性。调研中，农民以调查区普遍种植的水 稻为例，向笔者估算了种粮的成本与收益。从成本看，每亩水稻的成本大致包括：稻种约 60 元，尿素、磷肥及复合肥等肥料成本约 130元，农药与除草的成本变化较大，一般在 70 元左右，请人犁田的费用约 90 元，人工插田的费用约 105 元（三人一天插 2 亩田，每