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中国公办养老机构的改革改制路径选择（上） 2016-03-17 　　摘要：公办养老机构承担我国大部分机构养老服务。由于历史原因，目前我国公办养老机构同时提供公共产品性质和私人产品性质两种服务，并引致总量供给不足、区域分布不均、种类搭配不合理，行业发展环境恶化、内部改善动力缺失等一系列问题。虽然发达国家机构养老发展模式和国内国有企业、公立医疗机构的改革经验一致指向市场化，但它们都根据产品和服务的性质区别对待、分类改革，PPP模式是我国公办养老机构改革改制的一个可行路径。 　　关键词：公办养老机构，公共产品，私人产品，竞争机制，市场化，分类改革，PPP模式 　　一、引言 　　2014年我国65岁以上的老年人口已达到2亿人，占人口总数的15%，且仍以每年800万人的速度增加。当前，我国已经进入人口老龄化快速发展阶段，2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿（1），到2050年，我国老龄人口将达到总人口数的1/3。随着人口老龄化、高龄化和空巢化加速发展，核心家庭养老功能不断弱化。少子老龄化、独子老龄化甚至是无后老龄化，都将是传统家庭养老体系的巨大挑战。养老模式已逐渐从家庭养老为主向社会养老为主转变[1]。目前老年人入住养老机构的意愿呈现增长趋势[2]，按照现在流行的“9055”原则（2），未来至少有1000万人在养老机构养老。养老机构中公办养老机构所占比重最大（3），却饱受诟病，供需错位、经营意识缺乏[3]，服务能力和服务质量的不足，并由此而导致低价格—低质量—低入住率的恶性循环[4]，且存在机会不平等的问题[5]。更一步地实证研究表明不同城市社区的老年人对养老机构的偏好不同[6]，机构养老服务要在数量、种类和空间布局等多个维度满足社会需求。因此，解决养老机构现存诸多问题，提高公办养老机构服务能力和效率，需要加快推动公办养老机构改革改制。 　　二、公办养老机构问题的起源 　　20世纪50年代，政府兴办了一批社会福利院和敬老院等公办养老机构来安置城市中的“三无老人”，随着城市就业条件和劳动保险制度的完善，“三无老人”数量大幅减少，公办养老机构“产能过剩”。后来老龄人口的增加激发了机构养老服务的大众需求。为充分利用闲置的养老资源，公办养老机构开始对社会开放，实行“自费收养”政策（4）。人口老龄化的加剧导致机构养老服务的需求不断增加，“自费收养”逐渐成为公办养老机构的主要业务。最初，我国公办养老机构不以盈利为目的，公益特性明显，服务对象仅限于城市“三无”、农村“五保”和经济困难的孤寡、失能、高龄老人，其职责范围内的服务具有非竞争性和非排他性，只要满足基本救助条件就可以无条件享受相关养老服务，属于公共服务。随着“自费收养”改革的推进，公办养老机构开始收费盈利，普通民众（指除去城市“三无”老人、农村“五保”老人等以外的社会人士）交费以后才可享受养老服务，具有竞争性和排他性，具有私人产品特性。一般而言，私人产品由市场提供最有效率；由于外部性的存在，公共产品应该由政府来提供。由于历史原因及相关制度的路径依赖困境，当下我国公办养老机构仍然同时供应公共产品和私人产品两种性质的服务，且没有有效的制度分清两种服务的边界，并由此导致当下公办养老机构改革的诸多问题。 　　三、公办养老机构问题的本质 　　我国公办养老机构同时提供公共产品和私人产品，但其价格机制仍然是单一的政府定价机制，市场机制缺失。在养老服务市场上，信息不完全的，且各主体间也不对称，因此政府很难根据有限信息对养老服务合理定价。政策定价扭曲了价格对有限养老资源的配置功能，进而导致当下公办养老机构的一系列问题。 　　（一）政府统筹导致养老服务的总量、区位、种类等多个维度的不均衡 　　公办养老机构的数量、种类和选址均由政府统筹，导致机构养老服务在总量、区位分布、种类等多个维度上的不均衡。第一，总量供不应求。我国老龄化加剧，机构养老需求不断增长，但是供给能力远远不足。目前，我国每千名老年人拥有养老床位数只有20.5张，发达国家的平均水平为50张，如果以发达国家平均水平为标准，我国公办养老机构的供需缺口巨大。第二，区域分布不均。经济条件发达的城市或者城镇，公办养老机构投入过度，一些公办的老年公寓建设标准过高，而价格相对较低，出现“排队”拥挤现象，而在经济条件落后的地区，公办养老机构条件简陋、设施不全，老人不愿去，结果资源闲置。第三，种类配置不合理。我国公办养老机构中绝大多数是敬老院，而其他更丰富和独特的护养院等功能的养老机构类型却很少，这就难以满足不同老人不同层次的服务需求。 　　（二）政府“保姆”角色破坏行业发展环境 　　政府赋予公办养老机构的先天性优势破坏了竞争机制，阻碍机构养老服务产业的正常发展。第一，受政府的特殊“照护”，公办养老机构在建设成本、运营条件、监管环境等方面比民办养老机构拥有更