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“政策领导权”及其解读：以住房政策为例 　　[摘 要] “政策领导权”指贯穿于政策预备、政策制定、政策执行及政策调整过程中的政策权威、政策民主与政策绩效力量。与“政策领导力”不同，“政策领导权”主要从政策的体系、过程与绩效相统一的高度揭示其权利、权威与权力三位一体的公共权力品格及公共性（普遍性）与直接现实性相统一的公共实践品格。文章以住房政策为例，从政策话语权、政策调控权与政策协同权三个层面分析了政策内外间领导权之争。主张提升政策权威层次、改进政策权力配置、完善政策制度建设、注重政策非制度化策略及加强政策储备研究。 　　[关键词] 政策领导权；政策权威； 政策民主；政策绩效；住房政策 　　[中图分类号] D63 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）04-0044-04 　　一、“政策领导权”的界定、构成、影响因素及特征 　　现实中，政策只是被视为政府实施领导权的一种司空见惯的工具。实际上，政策本身就是领导权。只有抓住领导权这一政策之网的关键纽结才能拨开罩在政策之上的重重迷雾。换句话说，“政策领导权”是公共政策分析的核心范畴，也是公共政策系统运行过程的灵魂。其含义指贯穿于政策预备（政策问题-政策议程）、政策制定、政策执行及政策调整过程中的政策权威、政策民主与政策绩效力量。其中，政策权威是基石——蕴涵公共政策以公共利益为价值取向的公共权威力量；政策民主是动力——考量公共政策以公共参与为价值基础的公共情感力量；政策绩效是关键——昭示公共政策以公共幸福为价值目标的公共绩效力量。同时，透过三种核心力量，可以发现，伴随其始终的有政策理念（政策取向）、政策权利（政策责任）与政策预期（政策引领）力量。 　　从本质上看，“政策领导权”是政策主体、政策对象及政策环境三者全过程互动的产物。 首先，过程上，体现为制定政策之前对环境的问讯权、制定政策时的决断权、政策出台后对执行者的激励权、政策落实到位的执行权、政策执行过程中产生问题的应变权、根据政策执行后的效果反馈进行政策调整和创新的创造权等多种权威、民主与绩效力量；其次，结构上，体现为公共利益层面的政策权威、社会情感层面的政策民主与公共幸福层面的政策绩效三种核心领导力量；最后，体系上，体现为政策各主体（提供者、受益者和管理者）的协同权（整合权）、政策系统的外制权（调控权）及政策自身的生长权（竞争权），它们在解决政策问题、控制由政策带来的问题的基础上引领价值、创新观念。影响政策领导权的主要因素有：体制与结构（包含安全、生产、金融和知识四种结构组成的国家结构性权力）；政策制作者与相关政策集体（policy community）；政策对象；政策目标（总目标的设置、目标层级的分解与承接）；政策环境。 　　一般地看，“政策领导权”有五个显著的特征： 　　（一） 权利化。从本质上看，政策领导权的确立与运行以公共权利（民众权利和国家权利，尤其是民众权利）而不是国家（政府）权力为本位。在以民众权利为主体的公共政策中，权利本位代替权力本位是政策领导权首要的基本的理念与特征。 　　（二） 绩效化。与单一的政治、文化领域的“务虚”、“迟钝”与“隐忍”不同，政策的权利本位（民众切身利益的实现和生活质量的提高）不能“口惠而实不至”，它要求每一项政策都要落到实处，同时，政策实施的后果——政策绩效，无论高低、长短、正负，总会在相对集中的时期内显现出来，人们对此感同身受、喜怒于色。评价政策领导权的影响力，政策绩效是其显著的根本的量化指标。没有政策绩效就没有政策权威和政策民主。权利化是绩效化的内在表征，绩效化是权利化的必要延伸。某种意义上，两者具有体与用的关系。 　　（三） 属地化。决定政策属性的不是中央政府，而是地方政府。换句话说，政策出台或调整后，支配政策运行、主导政策绩效的是地方政府而不是中央政府。同时，区域的非均衡发展加剧了地方政府现实的领导角色。任何单一的自上而下的结构调整或制度创设都无法改变政策实践的本土化领导特性。 　　（四）二重化。政策主体既有官方的政策活动者又有非官方的政策活动者主要包括利益团体、公民、大众传媒和民间智库及其代表等[1]，相应地，政策权威离析为正式（官方）政策权威和非正式（非官方）政策权威。其中，正式政策权威是政策权威的主体与内核，非正式政策权威是政策权威的补充与支持；二者相互依存又互为支持。但某种情况下，非正式政策权威会干扰乃至弱化正式政策权威的运作。 　　（五）“话语化”。从过程上看，政策体制自身固有的后政治属性，政策权威的权利化、绩效化、属地化与二重化特性，政策环境的改变（尤其是互联网等新闻媒体的影响），这些使得各利益相关者尤其是体制外政策活动者对政策过程的参与有了更多的话语（包括冲突话语）表达，或者说，有了相当程度的政策话语。某种意义上，“话语化