论经济法调制主及其工作人员的责任追究模式与分担方式.doc

论经济法调制主体及其工作人员的责任追究模式与分担方式 　　缪因知 　　摘要：对经济法调制主体及其工作人员进行责任追究时，应以其违反了法定的调制程序而不是行为造成了实体损害为前提。调制主体本身不应当对其工作人员实施的普通违法调制行为承担责任，但基于实际需要，应代位承担赔偿责任，这种赔偿责任应纳入传统的国家赔偿责任。 　　一、概念界定 　　“调制主体”，是指在经济法运行中有权实施宏观调控和市场规制行为(合称“调制行为”)的主体，其“未必是行政机关，更不是全部行政机关”，但基本上是行政机关，只是由于“在调制方面行使的主要是国家的经济职能而非传统的行政职能，因此，与行政行为的主体还有所不同”。 　　“调制主体中的工作人员”，不仅包括执行任务的基层业务类工作人员，而且包括实际上令调制主体进行特定行为的高级决策者，即我国法律行文常见的用语“负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员”所指涉的所有人。 　　“责任追究模式”特指实在法在规定经济法调制主体及其工作人员在进行调制活动时因何种不当行为而承担法律责任(不限于通过诉讼而承担的责任)时采取“实体追究模式”还是“程序追究模式”。 　　“责任分担方式”特指当一项调制活动中的违法行为已经作出，相应法律责任(不限于通过诉讼而承担的责任)已经产生时，是将这种责任分担给调制主体本身，还是给调制主体的工作人员。 　　调制主体在经济法律关系当中往往是主动性的一方当事人，拥有很大的经济权限，对调制受体的行为起着规范、指导、管理的作用，本文希望通过从责任追究模式与责任分担方式的角度对调制主体这一我国经济法制生活中的重要主体作出一些探索。 　　二、调制主体及其工作人员的责任追究模式：程序性还是实体性 　　在引入这个问题前，我们可以先观察一下实在法上的一些规定。 　　《银行业监督管理法》第四十三条第一款(2006年修正)规定银行业监督管理机构从事监督管理工作的人员承担责任的情形包括：“(一)违反规定审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止，以及业务范围和业务范围内的业务品种的;(二)违反规定对银行业金融机构进行现场检查的;(三)未依照本法第二十八条规定报告突发事件的;(四)违反规定查询账户或者申请冻结资金的;(五)违反规定对银行业金融机构采取措施或者处罚的;(六)违反本法第四十二条规定对有关单位或者个人进行调查的;(七)滥用职权、玩忽职守的其他行为。” 　　《人民银行法》第四十八条，“中国人民银行有(一)违反规定提供贷款的;(二)对单位和个人提供担保的;(三)擅自动用发行基金的情形的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。” 　　《政府采购法》第八十一条，“政府采购监督管理部门对供应商的投诉逾期未作处理的，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分。” 　　《税收征收管理法》第七十六条，“税务机关违反规定擅自改变税收征收管理范围和税款入库预算级次的，责令限期改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级或者撤职的行政处分。” 　　与之在形式和性质上类似的法条还有不少，此不再多列。而部门经济法中有关调制主体工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、贪污、索贿受贿、泄露国家秘密等所产生的贪渎责任，因不具有与调制行为相关的特殊性，在此也不做讨论。只是在此需要注意的是，传统的玩忽职守、滥用职权规定，会随着部门经济法对工作人员违反行使职权的程序性而得到不断充实细化。如前引《银行业监督管理法》第四十三条具体的规定了违法从事监督管理工作的人员的责任，而其第七项为“滥用职权、玩忽职守的其他行为”，可见在立法者看来，前六项本来也是在“滥用职权、玩忽职守”的外延之内。 　　前引法条规定了各种调制主体及其工作人员在进行调制活动时，会因何种行为而被视为违法，并被追究责任。而在界定其行为如何为违法时，值得注意的是，其判断标准大凡都是程序性的，而不是实体性的。其大都是规定行为主体因为违反了某种具体的、可操控的行为准则(如“违反规定”、“未经批准”、“擅自”、“逾期”)才被视为违法，而不像普通违法犯罪行为，大量的是因为“后果严重”，才被视为违法。即行为主体要承担责任，一般是由于行为违反了一个明确(尽管未必具体细致)的程序性标准所致，而不是做出了一个在后果上危害社会的、为某种实体标准所不容的行为所致。 　　这种现象的产生，或许有多种原因，笔者在此主要从经济法学研究的角度谈一下这种程序性而非实体性的责任追究模式适用于经济法调制主体及其工作人员时的合理性。在笔者看来，这在可预见的法律发展阶段内，仍然而且应当如此。这主要是基于以下考虑： 　　1.经济法上的调制行为本身是就是一种有目的的对社会主体实体利益的损益 　　经济法的宗旨在于实现对本国经济运行的协调，所以国家往往被赋予较大的权力、