26 质量管理框架下的公民宪章.doc

中欧公共管理二期项目（CEPA II） 公共服务组织（PSO）中的公民宪章 Frank FABER 2012年12月20日 公共服务管理中的公民宪章 目录： 1. 摘要 3 2. 公共服务组织（PSO）中公民宪章的引入 6 2.1 为什么需要公民宪章？ 6 2.2 公民宪章是什么？ 6 2.3 有效服务标准的前提 7 2.4 倾听客户 7 2.5 在服务标准未达成时，管理层必须做什么 8 2.6 质量管理框架下的公民宪章 9 3 公共服务组织的服务标准公民宪章六步骤落实手册 12 3.1 决定引入公民宪章 13 3.3 就服务标准与工作人员进行商讨 17 3.4 拟定包含与客户有关的所有信息的公民宪章并进行测试 18 3.5 正式发布 19 3.6 控制：监控和问责. 20 4 欧盟国家的启发性服务标准案例 22 附件 1: 中国天津人力资源开发服务中心服务承诺 25 附件 2: 中国天津人力资源开发服务中心的组织和职能分析 28 1. 摘要 背景 近来，世界银行与中国政府合作开展的联合调查重点指出，需要：a)让省级政府为公共服务的提供情况负责；b)制定有效机制，使各级政府的公共资源和激励措施同国家优先关注点对接；c)通过适当途径赋予公民权利。在此背景下，为确保公民在公共服务中的权利，“公民宪章”可以是向前推进的一个步骤。 12月13、14日在天津举行的“公民宪章”专家会议和研讨会上提出的3个主要问题是： 柜台等待时间太长 证件申请处理时间太长 获取公共服务流程信息不充分（不完整、不及时），导致客户不必要地多次前往柜台（通常经过长途旅行）。 要解决问题，就需要公共服务组织工作人员感到有责任解决。他们应认为自己是问题的所有者和解决方案的创造者。一些原因似乎在这方面对他们造成制约： 根据《行政许可法》制定的现行行政许可制度不利于工作人员培养“向客户/公民提供高质量公共服务”的责任意识。一个原因是公共服务提供者通常认为自己（并的确是）依靠其他部门或部委的同事。这让他们的责任意识降低，即使公共服务组织（如中国天津人力资源开发服务中心）采用了所谓“服务承诺”（见附件1）。顺便提一句，第一条服务承诺“首问负责规定”是指，服务中心第一个接到访客问询的任何工作人员应负责提供所有必要的指导。根据第二条服务承诺，工作人员应在承诺的案件处理时限内完成工作。 例如：公共服务组织收取的每一项费用都要求通过行政许可。另一个例子是，希望（在个人住宅内）注册翻译服务公司的人必须征得公寓楼内所有邻居的同意（签字），因为在建立公司时可能会有一些带来麻烦。 专家还提到了大量的绩效指标（PI）。其中一些有悖常理，阻碍公共服务提供者培养客户至上意识。 提到了一家公司希望从一个区迁到另一个区的例子。由于税收额是一个绩效指标，因此这家公司原本所在的区面临经济利益时，不愿在公司搬迁问题上快速合作。公司希望迁入的区又由于他们控制范围以外的原因无法提供快速服务。 客户对差强人意的公共服务表现有着很高的容忍度，这也被称为“中庸”（不愿从消极方面来思考和表达）。 还提到了客户行为。有人认为客户耐心不足。他们希望立即解决事情，这就导致大量客户同时进行长时间的排队等待，并认为服务提供者不能为这样的行为负责。他们将此归结为中国文化中的一种心态。 每年8月学生大量扎堆就是一个例子。他们都喜欢在毕业后第一天就去服务中心。另一个例子是1月15日前须缴纳医疗保险费用。客户因害怕超过时限，往往都希望在例如头5天内完成缴纳。 还提到，在某些情况下，由于公共服务提供的复杂性（不可与麦当劳等的服务提供作比较），客户享有的具体权利较难明确。另一方面还提到，在90%的案件中，服务提供基本上是一样的（标准程序）。 尽管行政许可通常严重损害公共服务提供为培养客户至上意识的努力，同时也可能很容易被用作服务不佳的借口。在这样的框架下——同样也由于客户并不清楚行政许可对服务提供水平造成的影响——就不难理解需要赋予客户权利。 对行政许可的态度变化 政府看到了行政程序过多这个问题。在中国已经开展了10年的改革框架下，国务院已取消或调整了2497项行政许可条款。例如，广东省计划到2015年成为中国AA项目较少、行政效率最高、行政成本最低、行政程序最透明的独特省份。他们希望将AA项目减少40%，压缩处理时间50%。 这对公民来说也是好消息。公民经常不清楚应到哪获取服务。面对同样的案件，有时由于有若干个政府部门同时负责，行政程序也有所不同。当出现问题时，政府部门则表示他们不负责（所谓“相互踢皮球”）。 执行客户至上的“服务标