新加坡政府投资公司治理之评估以挪威政府年金全球基金为对比.docVIP

主權財富基金治理：新加坡政府投資公司之評估以挪威政府年金全球基金為對比 銘傳大學通識中心暨公事系助理教授 吳鯤魯 引言 主權財富基金是政府在官方儲備之外，以持有的外匯資產成立的投資基金，一般由獨立於中央銀行與財政當局之外的專業投資機構經營管理。近年來因各國主權財富基金規模擴大，並經常從事對外的投資，而引起矚目。 東南亞區域最早採用主權財富基金模式對外投資的是新加坡政府投資公司（Government of Singapore Investment Corp.簡稱GIC），1981年6月，新加坡政府於財政部下成立「新加坡政府投資公司」，將在此之前由金管局和貨幣局等法定機構掌理之海外長期投資及不動產，改由GIC統合負責。至今新加坡內閣資政李光耀依然擔任GIC的主席。 GIC以往是極其神秘、透明度低而不向人民直接負責的主權財富基金。但2007年8月美國爆發次級房貸危機，歐美大型金融機構損失嚴重，情急下向各國主權財富基金求援，加上中俄等大國也在最近相繼成立類似基金，使得主權財富基金備受國際社會關注。眾目睽睽之下GIC才終於成立網站，簡單公布發展歷程與投資概況。不過相較於其他威權體制國家的主權財富基金，GIC已算是較具有透明度、問責性與社會責任的。 相對的，國際間公認治理最完善的主權財富基金是挪威的政府年金全球基金( Government Pension Fund-Global.簡稱GPFG)。1970年代起，挪威因北海原油開採而財富大增，石油基金06年再將石油基金改名為政府年金全球基金採取主權財富基金對外投資，並作為全體挪威人民的不時之需。GPFG的治理是目前為止最符合透明公開運作原則，並實踐社會責任的特例，受到國際讚譽。 欲評估GIC 的治理良窳，由於資訊欠缺，原本並不容易。但以實踐上最具治理理想的GPFG為對比，就透明度、問責性、與社會防衛各項原則，詳加比較，或可更加理解主權財富基金治理的核心問題。 主權財富基金的界定與範圍 國營與政府主導的營利事業種類繁多，態樣豐富，各國法律定義有相當差異（薩瓦斯，2006：319-20；吳鯤魯，2007），界定本非易事。美國財政部副部長金米特 (Robert Kimmitt) 在2008年元月/ 二月號的《外交事務》(Foreign Affairs) 刊物上撰文將主權國家機關所主導的投資（sovereign investment）區分成四類，分別是國際儲備、公共年金基金、國營企業（SOEs， state-owned enterprises)與主權財富基金。此一架構有助於區別不同型態主權投資的範圍，爰加引用並衍義。 (1) 國際儲備是各國中央銀行或財政部所控管隨時可動用來支應國際收支失衡的國外資產，通常包括貨幣用黃金、外匯存底（含外幣現金、存款及有價證券）與其他債權等。為因應金融危機等變局，國際儲備的投資通常是流動性與市場性高，而且穩定安全之標的，譬如美國等先進工業化國家的國庫債券。我國央行一向以來為保持外匯流動性與運用的便利，並穩定幣值與民心，長期就以國際儲備的傳統型態保持外匯存底的穩定性。 (2) 公共年金基金須滿足國民退休養老等各種給付，規模龐大，惟各國的投資向來以本地貨幣資產為主，國際曝險部位很低。但近年來部分國家漸將較低比例的基金投資於國際市場(Lyons, 2007:3; Truman, 2007:8.)。 (3) 國營企業意指政府經由持有股份（過半多數股權或具影響力的少數股權）而實質控制經營權的企業，藉銷售商品與勞務而獲利。各國國營企業對外投資，不論直接投資或間接投資，行之有年，是最常見的主權國家機關對外投資。近年來開發中國家國營企業也在加強對外投資 (United Nations, 2007, “ World Investment Report 2006”, 157-63)。 (4) 主權財富基金雖然從科威特投資局於1953年設立以來，已存在半個世紀以上，但直到最近才受到矚目。金米特將之簡單的界定為：政府在官方儲備之外，以持有的外匯資產成立的投資基金。主權財富基金一般由獨立於央行與財政當局之外的專業投資機構經營管理，英國渣打銀行(Standard Chartered) 估計，目前約有二十多個國家設立共四十多個主權財富基金（主要的參見表一），擁有約2兆美元資產。全球經濟今後10年若順利成長，屆時世界各國的主權財富基金資產可望累積到13兆美元 (Lyons, 2007:15)。 傳統上政府持有資產的最大目的是使國內社會避免金融危機造成危害，投資的類型就是容易兌現的標的，由於美元主導的國際金融體系不變，直到目前為止，美元資產就是最常見的標的。 然而主權財富基金卻很早就改弦易轍，以擴大積累資產為直接目標，向區域與全球尋求不同於傳統思維的投資機會，常投入稍具風險性的資產，追求更高的投