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韩国政府对农村人类发展的财政支持及其经验启示 　　提 要 文章以农村人类发展理论为分析框架，探讨了韩国政府为提高本国农村人类发展水平，对促进农村经济增长和提高农民的教育、健康水平所提供的财政支持数额、方式和制度，并从制度经济学的角度论证了韩国政府对农村人类发展的财政支持在制度上的科学合理性，并在此分析基础上总结出相应的经验启示。 　　关键词 韩国；农村人类发展；财政支持 　　GDP不能全面衡量人类的发展水平，为了衡量一个社会人类发展的成就，联合国开发计划署（UNDP）从1990年开始使用人类发展指数来衡量和比较全世界不同国家及其同一个国家不同时期经济社会发展水平，它包括健康、教育和收入或产出三个重要领域的发展和进步。人类发展更加强调全社会成员的共同发展和每个人的全面发展，并以人的发展来反映社会的协调发展。农村的人类发展问题与“三农”问题相互交织，但关键是农民的生存、转型与发展，因此“三农”问题的核心问题还是农民问题，其中的实质是要提高农民的人类发展水平，赋予他们与城市市民同等的就业、受教育、健康的机会。本文以农村人类发展的理论为研究框架，分析韩国政府财政支持在解决该国“三农”问题、提高农村人类发展水平方面的作用及其对中国的经验启示。 　　一、韩国政府在农村人类发展中的财政支持 　　为了改变韩国农村发展极为落后和工农发展严重失衡的状况，韩国政府决定把农村开发列为国家发展战略，把工农业均衡发展摆在经济发展的三大目标之首，并以1971年的新村运动为开端，取得了显著成效。1971年韩国政府开始实施“新村运动”计划时，该国的国民生产总值和人均国民生产总值分别只有90亿美元、277美元，至1981年的10年间，二者分别跃增至668亿美元和1734美元，且经济增幅名列世界第二1。 　　（一）韩政府对农业和农村生产、生活的财政支持 　　在新村运动初期，政府给予了强有力的财政支持和融资支援。自新村运动开展以来韩国政府在农村的财政投入累计达到20亿美元，资金来源于政府财政投入和村庄自筹，用于建立农村生产和社会基础设施、增加农民收入和改善环境。政府投资在总投资额中的比例很高，1975年和1979年政府投资在农村发展总投资的比重达42.1%和56.1%。 　　从基础设施建设方面来看，在新村运动开展初期，政府就提供相当于政府预算资金的1%用于改善农村生产和生活条件的桥梁、河堤、公路和改善饮水条件等的基础设施建设。1973年和1974年运用于基础设施项目的资金数额分别占当年总投资的64.3%和42.5%，1975年以后用于增加收入项目的投资则占主要部分，设立了专门的农民增收项目，支持农民扩大经济作物、饲养、建立专业区、进行合作耕种和售卖活动以增加农民收入。以1975年为例，农民增收项目在新村运动中资金总额中的比重占到了63.4%，1976-1982年该比重平均为43.58%。除了对农村建设给予直接的财政支持外，在村庄筹集的资金中有很大一部分也是来自于政府贷款或政府支持下的贷款，如韩国政府还为农民提供最长可达30年的低息贷款或为农民争取国际组织的援助性的贷款。据统计，在韩新村运动开始后的10年间政府的财政投资达27521亿韩元，政府财政的投入在农村发展的资金方面发挥了强有力的杠杆作用。韩国抱川市蛟洞村上世纪至今农村建设经费累计约19亿韩元，其中只有6亿韩元是政府财政投入，由此可见政府财政投入发挥了3倍的杠杆作用，即吸引了3倍的社会资本投入到农村建设和发展中1。 　　从以上分析可知，政府财政在新村运动的初期起到了主导的作用。当政府的强权将韩国农村从落后无效率的“锁定”状态开始摆脱出来后，就逐步从由政府主导、督导向民间主导阶段逐渐过渡，积极引导民间团体、企业、大学、科研机关参与其中，最后达到农村开放化与自主化结合的阶段，强调农村的自我发展。 　　（二）韩政府先农村落后地区后发达地区的教育财政政策 　　韩国政府非常注重农村教育，由政府统筹管理教育预算，教育经费主要来自中央政府和地方政府，而地方政府的经费绝大部分也是来自于中央政府的转移支付。在国民经济实力还不强，财力较落后的情况下，韩国政府更加注重制度建设在提高教育水平中的作用。一是依靠相应的法律法规体系的建立和完善以保证各项教育事业有法可依、有法可循，如1958年制定了《教育税法》和《义务教育财政交付金法》，保证了义务教育所需经费的来源；二是设计了先普及小学教育再普及初中教育、先经济落后地区再经济非落后地区和先保量再提高质量的制度安排以保证教育的公平性和可获得性2。1967年颁布的《岛屿、偏僻地区教育振兴法》规定首先优先在偏僻地区、岛屿发展免费教育，如“教育优先区制度”对这些地区实行拨专款进行补助，发放“教育代用券”或提供足够的学习奖学金；在20世纪70年代初期第三个义务教育五年计划完成后的