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城市综合执法问题及破解的法理路径 　　导读：上海城管综合执法起步于20世纪90年代，经过几个阶段的发展，以政府规章为依托，已初步形成“二级政府、三级管理”的体制。但是，也存在执法主体法律地位不明确、行政强制权移转无法律依据、执法范围随意扩大等体制、法制、机制问题。本文通过对法律主体资格委托/授权模式的比对分析、对《行政强制法》的理性解读等，有针对性地提出了相应的对策建议。 　　近年来随着经济、社会的快速发展，城市区划不断扩张与配套设施建设相对滞后之间的矛盾，人口膨胀、流动性强与城市管理的高标准之间的矛盾，使各地政府的城市管理工作承受着巨大的压力。上海作为华东地区的特大城市，作为辐射长三角地区建设发展的龙头，尤其面临这样的管理困境。城市管理工作具有动态性、综合性、基层性特点，管理面广，执法量大。为形成统一、协调、高效的城市管理执法体制，提高依法行政水平，优化城市管理效果，上海市一直着力于推进城市管理领域的综合执法，以改变行政执法队伍分散、职能交叉的状况。上海试点探索综合执法，起步较早，经过多年的发展，初步形成了两级三个层面的综合执法体制，取得了较好的城市管理效果，然而，也存在着体制不顺、法制缺位、机制不清的问题。 　　一、行政综合执法与相对集中行政处罚权的关系 　　行政综合执法和相对集中行政处罚权，是与城管执法密切相关的两个概念。这点在各地专门的城管执法法律规范性文件的名称中有集中反映。如《浙江城市管理相对集中行政处罚权条例》、《广州市城市管理综合执法条例》、《上海市相对集中行政处罚权暂行办法》等。这些规定都是作为城管执法依据的专门法，表述却各有不同。行政综合执法和相对集中行政处罚权之间的关系究竟如何，有必要在理论上理清。 　　行政综合执法和相对集中行政处罚权是相互联系而又有不同内涵的两个概念。相对集中行政处罚权的内涵相对固定，即《行政处罚法》第16条的规定，指经国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市政府决定，一个行政机关集中行使其他行政机关的行政处罚权，而综合执法的概念内涵则更广。行政综合执法的实质在于对行政职能进行集中，将分散的执法职能集中于一个行政机构之中。行政综合执法的范围相对较大，它包括了行政执法行为中的各个环节，如调查、取证、许可、强制、处罚等。由此可见，相对集中行政处罚权是行政综合执法的有机构成部分，行政处罚行为与行政相对人权益的密切关系使人们常常将相对集中行政处罚权作为独立于行政综合执法的一个事物来看待。当然，这样的独立有利于强调相对集中行政处罚权的重要性，有利于突出相对集中行政处罚权在行政综合执法中的地位。 　　然而，无论如何，相对集中行政处罚权都不能完全从行政综合执法中独立出去，我们在建立相应的制度时，必须将相对集中行政处罚权与行政综合执法一致起来，使二者成为一个有机的统一体。另一方面，我们必须清楚，相对集中行政处罚权不能成为行政综合执法的代名词，因为执法行为要比相对集中行政处罚权的行为广泛得多。①对行政综合执法的理解，既有广义上的，即指部门之间行政执法职权的综合，也有狭义上的，即行政综合执法是部门内部执法权的综合。② 　　实践中混用这两个概念，既有历史的原因，也有现实的原因。早在20世纪90年代末，中央开始相对集中行政处罚权试点工作，就在国家层面上混用这两个概念，如《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号），《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号），《中央编办、国务院法制办关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发〔2003〕4号）等文件。根据文件内容可以看出，当时中央编办主要是相对于多头执法，从调整机构、精简人员的角度使用综合执法的概念，而相对集中行政处罚权是从行政法角度使用的法律术语。由于长期以来在城市管理执法领域混用这两个概念已经约定俗成，本文继续沿袭实践中城管综合执法的惯用称呼，意指在城市管理领域由城管执法部门相对集中行使行政处罚权的行为和活动。 　　二、上海城市管理综合执法的历史与现状 　　（一）20世纪80年代中后期的联合执法 　　这一阶段的执法具有初步的“综合”性，特点是多部门联合整顿、联合执法，属于临时性的“运动式”执法。 　　（二）20世纪90年代初的多部门授权执法 　　1990年3月，经上海市政府批准，组建了静安区城市管理监察队，执法形式为授权型综合执法，即环卫、市容、工商等部门授权行使执法职能。该模式于1994年被撤销。 　　（三）1992年开始的巡警综合执法 　　上海借鉴香港“一警多能”管理城市的做法，开始探索巡警综合执法。1