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分税制改革对中国社会的影响 　　[摘 要]改革开放后，中国财税管理体制打破“包干制”框架，实行分税制改革，结束了中央财政虚弱、地方乱象横生的历史，却又成了高地价、高房价及地方发展失衡的开端，本文用历史的方法阐述分税制改革对中国经济发展的影响。 　　[关键词]分税制；财政分权；土地财政；地方融资平台；地方债 　　[中图分类号]F810.2 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2013）12-0051-05 　　1994年，中央和地方的原有利益分配框架被打破，确立了以分税制为核心的税收分配体系，对中国之后的经济社会发展产生了巨大影响，也形成了新的利益分配格局。分税制的实行，贯穿着中国经济发展的每一个历史据点，从市场经济深化到东西部经济的梯度发展，从2008年金融危机到4万亿投资，从城市化建设大举推进到地方融资平台建设等，其间每一件大事的走向都无法规避分税制的影响。时至今日，分税制依然牵动着中国经济前进的步伐。那么，20年来，分税制在中国的改革中到底扮演了一个怎样的角色，功过几何？让我们回到改革开放以前，从头说起。 　　一、中国财政管理体制改革演变的简要回顾 　　改革开放以前，中国的财税管理体制是与计划经济相适应的统收统支体制，由于当时的物资是由国家统一调配，财税管理体制也必然与这一形式相统一。随着中国改革开放，计划经济逐渐向商品经济、市场经济过渡，这一统收统支的财税管理体制也走到了尽头，财政包干制的改革顺势启动。 　　始于1980年终于1994年的财政包干制改革，经历了几个“收收放放”的阶段，其间具体内容细致复杂，但大体来说中央政府的初衷是要“放权让利”，提高各地方经济建设的主动性。由地方政府按不同的方式承包一定的税收数量，多余的钱地方自己留下，不够的钱地方政府想办法补上。这种承包制与当时如火如荼的农村土地承包、城市企业和其他机构的部分承包并无二致。从农村的承包制改革到城市经济体制改革，再到财税管理体制改革，可以说是中国计划经济向商品经济过渡的产物，是摸着石头过河探索出来的。改革潮流开启后，中国经济迎来了新的春天，农业突飞猛进，企业活力增强，地方经济也快速发展，财税包干制相对于统收统支来说是更为进步的财政管理体制。随着财税体制改革的深化，很多问题逐渐浮出水面。 　　首当其冲的就是承包、分成数额的不科学核算与划分。没有固定的标准与统一的测评体系，直接造成地方承包的税收数量、征税方式取决于与中央讨价还价的能力。包干制不仅在第一步定制规则上就有先天缺陷，而且在征税过程中，中央政府没有自己的征税机构，只能依赖于收取地方政府征收的税款，无异于受人掣肘，陷入被动境地。地方征税监管体系的缺乏与信息的缺失更使中央政府没有足够的力量管控地方征税行为，于是地方政府权力日益膨胀，隐瞒收入、税源的违规做法较普遍。为了将更多的税收留在当地，地方政府还尽量将预算内收入转为预算外，逃离出财政管理体制监控的预算外收入，不仅造成财政收支混乱，也为官员滋生腐败提供了温床。包干制实行后最直接的结果就是中央政府财政收入占总财政收入的比例从1985年的38.39%下降到1993年的22.02%[1]。 　　中央财政虚弱、地方财政较乱，导致1993年12月15日国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，分税制改革正式拉开序幕。 　　二、分税制改革中转移支付改革滞后加剧地方发展不平衡 　　如果说包干制是“放权”，分税制则是“收权”。分税制的框架下，把所有税种划分为中央税、中央与地方共享税、地方税三种。其中中央税包含关税、消费税、央企所得税；中央与地方共享最大税种增值税，按75？押25的比例分成，2003年后除部分大型央企所得税依旧作为中央税外，其余企业所得税与个人所得税中央与地方分别按60？押40分成；地方收取的税收主要由营业税、房产税、土地有偿使用收入和其他一些小税种组成。很快，分税制将中央、地方利益分配格局倒转过来，1994年中央财政收入占总财政收入的比重从1993年的22.02%一跃而至55.70%，此后也一直保持在50%之上。 　　分税制成功地解决了中央财政空虚的难题，加强了中央对于地方的管控能力和对于宏观经济的调控能力。但在分税制改革中，有一个极重要却未触及的盲点遗留至今，就是转移支付。在收入方面的改革完成后，相应支出方面的转移支付改革却一直滞后，基本保留了包干制下形成的转移支付体系。 　　到2011年分税制改革将近18年，从表1中可以看到，除了国防、国债利息、外交、金融监管支出、科学技术等5项内容，其他项目包括文化、卫生、社会保障服务等公共服务在内的支出，地方政府的支出总计都超过了中央政府。但公共服务、社会福利作为一个国家为国民提供的最基本产品，因地区财富的悬殊而形成差异，没有朝着均等化的方向发展。正是由于分税制改革中，