美国联邦预算法体系的演变.docVIP

美国联邦预算法律体系的演变与启示 政府的预算行为已经成为西方政治制度研究的一个重要视角。因为在所有的宪政体制之中,预算权都是一项实质性的权力,预算都是政府行为的核心环节,是一切政治活动据以展开的基础。政府功能的发挥,必须有赖财政的支持;没有钱,政府什么事也办不成。同时,各种财政报表及议会中所争议的预算数据,也必然直接对应于特定的政府行为。在美国政治制度的研究中,国会的预算权一直是学者关注的重点,许多学者都把政府的预算活动看作是考察美国政治制度及政府行为的一个窗口,透过这个窗口,就可以把握住纷繁复杂的政治生活。对预算管理权限和各级政府职责划分做了较为详细的规定。1．预算管理权限。美国联邦宪法将征税权授予国会，同时对联邦政府的征税权力作了限制，规定：“征税法案应由众议院提出，但参议院可以以处理其他法案的方式，提出或批准修正案”。同时，在以下四个方面限制了联邦政府的征税权力：(1)各州必须实行统一的无歧视性税率；(2)除非与人口比例完全相称，否则，不许征收直接税；(3)不许非法剥夺公民的生命、自由与财产，不能无合理补偿地将私人财产充作公用；(4)不许对各州的出口商品征税。宪法规定，联邦政府筹集财政收入的手段不仅仅限于税收，还可以用借债的形式抵补财政赤字。在预算审议上，总统与国会相互制约。总统在每年的元月下旬向国会递交预算报告，提出下一财政年度政府的施政纲要、财政方针、征税总额、支出总额、预算盈余或赤字总额。国会主要在征税和拨款问题上对预算报告进行审议。征税法案和拨款法案经参众两院通过后，再由两院协商委员会协商，达成两院一致的文本，最后由两院大会分别予以表决。表决通过以后的征税法案和拨款法案，经总统签署后才能生效。2．各级政府职责划分。宪法规定了联邦、州和地方政府的事权，对联邦政府事权采取列举式，明确地规定中央的事权范围，而对州、地方政府的事权，大多采取保留式予以划分。同时，对于联邦政府和各州与地方的专有权、共享权，也做出了详细规定。明确的事权划分是规范中央与地方财政法律关系的前提，为实现分税制财政体制提供了基础条件。财政法律体现在美国法典之中。美国没有一部单行的、系统的预算法典，联邦预算的法律规定是在近80年间国会和总统在预算权力的冲突和妥协中逐步形成的。每一次预算改革都会在宪法确定的原则下，修改旧的规则，形成新的规则。国会与总统的预算管理权限。在“三权分立”政体下，美国联邦预算经历了从以国会为中心到国会与总统共同负责的过程。1789-1921年，国会负责政府预算,预算权一直单独控制在国会手中,联邦政府的岁入与支出法案都由国会独立、自主地完成美国国会对拨款权的控制经历了由宽泛到严格的转变。 建国之初, 国会对行政机关的控制相对较弱。国会的拨款分作两大类:一为军事开支,二为除军事部门以外的政府各部门经费,二者均为一揽子拨款,无具体规定,政府享有很大的自由处置权,至将一部门的经费挪至另一部门使用。）1809年以后,国会渐渐加强对政府开支的控制,禁止若干政府部门挪用款项,要求政府更具体地说明请款理由和拨款的使用。内战以后,财政赤字大量出现国会空前加紧控制政府的钱袋,对政府各文职部门的拨款一笔笔明确用途,规定数额,甚至对陆海军的拨款也增加了分项目评估,以备国会监督。1921年-1974年，总统权力相对较大，国会主要负责预算政策1921《预算与会计法授权总统管理国家财政，使总统获得了宪法并未赋予他的预算建议权正式建立起美国联邦政府统一编制预算制度。总统可以通过其预算报告,提出联邦年度财政政策,提出联邦征税与开支之间的战略安排,提出各笔征税、各笔开支的总体计划。但是,此时的总统仍然只是预算的建议者,国会有完全的自由去修改总统的预算。在财政部内创建了“预算局”，在总统的领导下具体组织预算的编制工作。联邦政府机构对拨款的要求必须通过预算局才能把预算提交给国会审批。这标志着羌国联邦政府预算由分散的“财政计划”变成了统一的预算。为了编制出能够全面反映联邦行政、立法和经济发展需求的完整的预算，美国国会于1939年批准了罗斯福总统的“第一号”改组计划，创立了总统行政办公室，将预算局从财政部转移到白宫(1970年改为“管理与预算办公室”)，由其相对独立地编制预算。1974年至今，国会通过法律限制总统行政部门的权力1974年国会预算和扣款控制法1985年平衡预算与紧急情况赤字控制法1990年预算执行法标志着20世纪里国会预算程序的主要的正式的改革,虽然这些法律并没有彻底解决国会预算过程中存在的问题,但是它们制定的初衷无不是国会力图更为科学地制定预算法案。总统的权力在20世纪里急剧扩张,但是预算权一直都是国会所坚守的阵地,每一次规范、改革预算权的法律的通过,都是国会为了加强对预算的控制,强化国会的预算权力。部门预算编制没有衡量预算编制是否科学合理完整、科学的