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历史上关于一院制还是两院制的争论和实践 刘政 英国政治思想家密尔在他所著的《代议制政府》一书中说：“在关于代议制政府的所有论题中，没有比一院制还是两院制这个论题讨论得更多的了。”但他认为，“如果所有其他的宪法问题都正确地解决了，则议会究竟由两院组成还是由一院组成就只是个次要的问题。”的确，在资本主义议会史上，对实行一院制还是两院制的争论是相当激烈的，尽管它是“次要问题”。　　主张采取一院制的理论是以卢梭的人民主权学说为基础的。西方学者从卢梭的“法律是公意的行为”的观点出发，认为代议机关是代表公共意志的，而公共意志只有一个。如果两院意见分歧，其中必有一院不能代表公共意志；如果两院意见一致，其中必有一院是多余的，故没有设立的必要。再从议会与行政机关的关系来说，采取两院制往往会引起议会内部的矛盾，使行政机关有机可乘，容易导致行政机关操纵议会，使代表公共意志的议会丧失能力，这是与人民主权的原则不相符合的。在列举两院制弊端的同时，西方学者论证了一院制的优点，他们认为实行一院制行动敏捷，可避免办事拖拉，同时可以增强议员的责任感，避免互相推诿，可以简化机构，避免浪费人力物力等。　　两院制理论的首创者是孟德斯鸠。他从分权学说出发，认为“立法机关由两部分组成，它们通过互相的反对权彼此箝制”，这是英国基本政制的一部分，也是优于古代共和国的一个重要因素。其后，一些西方学者根据孟德斯鸠的理论说明两院制的优点，主要是可以防止团体专制。在他们看来，团体专制固然比个人专制难以实现，但是仍然需要防止。还有的学者说，上院可以发挥“慎重”的作用，以防止下院“轻率”的立法行为。两院制可以缓和议会和行政机关之间的矛盾冲突，当议会中的一院与行政机关不能协调时，另一院可以从中斡旋，不至使双方陷入僵局。还有的认为，随着社会发展和职业团体的兴盛，在实行地域代表制的同时，还必须采用职业代表制，因而必须分设两院。　　一院制和两院制的利弊得失，很难从抽象的理论概念中加以判断。世界各国对两者的取舍，都应从本国的国情出发作出选择。且看一些国家的实践。　　英国最初采用两院制，是为了适应资产阶级与封建贵族分享政权的需要。它在十三世纪就有等级会议，这种会议有僧侣、贵族、平民三个等级组成。随着资本主义生产关系的成长和发展，一部分贵族(多是中小地主)把自己的领地改为牧场，并兼营工商业，向资产阶级转化。于是等级会议内部形成两派势力：一派为大贵族、大僧侣，一派为资产阶级和市民(第三等级)。在讨论税收问题时，贵族看不起第三等级，不与他们一起开会，结果第三等级只能自己开会，形成了两个会议。后来就发展成贵族院(上院)和平民院?(下院)。上院由贵族担任议员(后来有了改变，不光是贵族)，下院议员则由选举产生。两院的职权，以下院为大。　　美国独立后，在1777年通过的《邦联条例》中，规定美国国会实行一院制。其后在1787年制定的联邦宪法中，改为两院制。其重要原因之一是为了解决大州和小州之间的矛盾。众议院按人口比例选举代表组成，有利于大州，而参议院则由各州选出议员二人组成，借以照顾小州的利益。当然，原因也不只如此。据说杰斐逊有一次与华盛顿共同进餐时，向华盛顿提问有什么必要设立参议院?华盛顿反问杰斐逊为什么把咖啡倒在杯中?杰斐逊回答说是要把它冷却。华盛顿接着说，设立参议院正是这个道理。后来资产阶级政治学家把华盛顿的谈话直接表述为设立参议院是为了压抑众议院的热情与冲动，起一种冷却的作用。　　环顾当今世界各国，有的采取了一院制，有的采取了两院制；有的采取两院制后又改为一院制，也有的采取一院制后又改为两院制。现在采取两院制的国家有70多个，其中资本主义发展较早的大国居多，如英、美、法、德、日等；采取一院制的国家有110多个，其中有一些西方国家如西班牙、葡萄牙、瑞典、丹麦等，也有许多在第二次世界大战后取得独立的国家，如阿尔及利亚、摩洛哥、突尼斯、马里、加纳等。　　由列宁、斯大林创立的苏联最高苏维埃，以及南斯拉夫联邦议会，是由两院组成的。这当然不是为了防止一院代表的热情与冲动，主要是为了适应解决国内民族问题的需要。斯大林在1936年关于苏联宪法草案的报告中说，在全民讨论时人们提出的取消民族院而实行一院制的观点，是不正确的。如果苏联是个单一民族的国家，那么一院制会比两院制好。但苏联是个多民族的国家，各民族除了共同利益之外，还有与民族特点有关的各自特有的特别利益，因而除了联盟院外，还需要设立民族院。其他社会主义国家的代议制机关，大都采取的是一院制。　　我国辛亥革命后制定的《临时约法》，规定设立参议院一院制，但在1912年着手筹建参议院时又议决国会采取两院制。当时争论激烈，两种意见各具有一定的合理性。因此，民国初年的议会制度有时为一院有时为两院，就是这两种意见消长的结果。　　新中国成