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“中间扩散”的制度变迁方式与地方政府的创新行为2行政论文... “中间扩散”的制度变迁方式与地方政府的创新行为 三、地方政府经济利益独立化后的制度创新需求 在诺思的制度变迁模型中，国家理论与产权理论是两大核心。在国家理论中，诺思抽象掉了地方政府行为，即他假定地方政府与中央政府具有相似的目标函数与面临相同的约束条件，集中考察国家与产权主体在制度变迁过程中的博弈过程（诺思，中译本，1991）。显然，这样一种理论假说很难真实地描述我国的制度变迁过程。事实上，随着我国实行放权让利的改革战略和分灶吃饭的财政体制，地方政府有了独立的目标函数，从而具有与中央政府不同的行为特征。昆山创办自费经济技术开发区便是一个例证。 位于上海与苏州之间的昆山市素有鱼米之乡之称，明末清初的爱国学者顾炎武诞生于此，著名的昆曲、阳澄湖大闸蟹等也出于此。在实行统收统支的传统体制下，昆山政府只拥有很小的资源配置权及不能分享剩余索取权，政府官员的权势、地位、声誉与预算规模有关。地方政府的寻利活动主要不是着眼于创造生产性利润，而是热衷于分割非生产性利润，如怎样就分享更高的预算规模与上级政府讨价还价，怎样获得更多的短缺投资品，怎样更容易地完成计划指标等等，既没有动机、也没有能力主动进行制度创新，以至于经济落后的状况一直未得到改善。60年代昆山全市年均工农业总产值仅为1.75亿元，70年代为2.73亿元。改革开放之初，随着农村普遍推行联产承包责任制及乡镇企业的崛起，昆山的经济有了较快的发展。83年全市工农业总产值为7.92亿元，人均收入403元。但作为农业县，昆山的工业基础还相当薄弱，综合经济实力在苏州地区八个县中仅排名第六位。然而从80年代初开始，由于体制因素的重要变化，昆山政府的目标函数、在资源配置中的地位和作用发生了重要的变化。 一是“分灶吃饭”财政体制的实施使昆山政府具有自身独立的经济利益。江苏省从1977年开始试行财政收支固定比例包干办法，1980年以后改为“划分收支、分级包干”的办法。划分收支就是按行政隶属关系划分中央与地方的收支范围；分级包干就是按照划分的收支范围，以1979年的收支预计数作为基数，地方收入大于支出的，多余部分按比例上交；支出大于收入的，不足部分由中央从工商税中确定一定比例进行调剂。分成比例和补贴数额确定后，五年不变，在包干期间，地方多收多支，少收少支，自求平衡。实行“分灶吃饭”的财政体制后，昆山政府的预算规模就取决于以下两个因素：一是与本地经济发展水平相联系的财政收入规模；二是中央与地方分享财政收入的比例。由于分享比例已预先确定，且一旦确定五年不变，所以昆山政府可支配财政收入的规模直接与本地社会总产出水平正相关。当地方政府以一预先确定的比例与中央政府分享剩余索取权时，它就不再仅仅是一个纵向依赖的行政性组织，也逐渐成为一个追本本地经济利益最大化的经济组织。 二是行政性放权使昆山政府拥有了较大的资源配置权，从而具有实现地方经济利益最大化的手段。我国在改革之初主要是通过行政性放权推进市场取向改革，即权力中心根据决策权的重要性不同，把一部分经过选择的决策权下放到地方或部门，或把一批原来隶属于中央的企业下放到地方（当时，一批在昆山举足轻重的国有企业下放到了地方）。昆山政府在拥有增大了的投资决策权的同时，还要为本地居民提供公共产品、社会福利以及为市场化改革提供必要的其它保障等。 三是市场化改革步伐的加快使地方政府有可能凭借经济实力争夺资源，加快本地的经济发展。如随着农村承包制的全面推行和企业扩权试点范围的扩大，国家指令性计划的范围不断缩小；国家调整了工业品的比价关系，实行浮动价格和双轨价格，相当一部分生产资料开始直接进入市场，从而生产性资源的横向流动有了可能等。 随着昆山政府经济利益的独立化，政府行为发生了以下具体变化：（1）由于预算规模与地方财政收入正相关，地方政府具有强烈的发展本地经济的动机和响应获利机会的制度创新动机；（2）由于地方政府相对于个人具有更强的组织集体行动的能力，它为使本地在制度安排与资源配置中居于有利地位，就力图通过讨价还价促使权力中心作出有利于本地经济发展的制度安排和政策制定，或者采取“上有政策、下有对策”的方式行使“退出权”，脱离权力中心的制度安排轨道，公开或隐蔽地从事能导致本地收益最大化的制度创新活动；（3）当地方政府获得部分剩余索取权后，不仅对下级代理人的监督动机增强了，而且常常利用行政力量增强本地企业的竞争力和控制或干预市场，如地方保护主义等。 昆山由于工业基础薄弱，财政收支基数低，因此在争夺资源的竞争中处于不利的地位。如何吸引资源、加快本地经济发展、增加财政收支已成为昆山政府的当务之急。创立自费经济技术开发区正是反映了经济利益独立化