规划的革命：经济新常态下“多规合一”的重难点.docVIP

规划的革命：经济新常态下“多规合一”的重难点 　　从战略和宏观角度认识 　　多规合一与城市可持续发展 　　立足中国经济发展进入新常态的基本国情，这是推进多规合一和城市可持续发展的战略前提。中国经济发展新常态的基本特征可以简单概括为三个“中高”：一是中高速增长。中国经过改革开放以来36年年均10%左右的高速增长，目前已经进入到年均7%左右的中高速增长，未来潜在增长率还将进一步回落，这符合中国经济增长的基本规律，也是一个必然的趋势。二是中高端产业。中国已经成为制造业大国和世界工厂，但是产业的整体层次仍然较低、核心技术缺乏、附加值偏低、竞争力不强等问题普遍存在，今后相当长时期面临产业结构升级换代，产业科技含量、附加值和竞争力提升的艰巨任务。三是中高等收入。根据世界银行的标准，2014年中国人均国民收入已经进入中等水平。今后随着城镇化和工业化进程的快速推进，各级政府更加重视基本公共服务投入和建设，城乡居民收入水平将继续保持稳定增长。这是中国经济社会发展的基本出发点和根本归宿，但同时面临跨越“中等收入陷阱”的挑战。 　　依托中国空间发展战略格局的优化调整，这是推进多规合一和城市可持续发展必须考虑的本底和动态因素。中国从上世纪80年代以来，相继实施以东部沿海港口城市对外开放、设立经济技术开发区、经济特区等为代表的“东部率先”战略，实现了东部沿海地区的富强发达和国际接轨；1999年实施“西部开发”战略，加大基础设施建设和生态环境保护，积极发展特色优势产业，增强自身的内在发展动力，致力于缩小东西部差距，取得了一定成效。2003年实施“东北振兴”战略，重点解决老工业基地发展和资源枯竭型城市转型问题，发挥东北地区装备制造雄厚、科技人才富集、城镇化水平高的比较优势，促进东北地区参与东北亚国际经贸合作，实现东北地区经济的稳定增长。2006年提出“中部崛起”战略，重点解决中部六省出现的“洼地效应”，利用中部地区区位独特、能源资源富集、粮食生产地位突出等特殊条件，积极承接东部沿海产业转移，初步扭转中部地区在全国相对地位下降的趋势。进入“十二五”以来，中国在继续推进实施四大区域差异化发展战略的同时，进一步提出“一带一路”、“长江经济带”、“京津冀协同发展”三大新区域性战略，其将在“十三五”及今后更长时期对全国各地的经济发展、对外开放、要素流动等产生重大影响，这必然也将影响到多规合一和城市增长的格局特征。 　　“十三五”及更长时期中国深入实施一系列重大发展战略，将对多规合一和城市可持续发展产生深远影响。一是主体功能区战略。从主体功能区规划的出台，到主体功能区战略的提出，再到主体功能区制度的建立，表明今后中国的国土开发必须建立在资源环境承载能力的前提下，实现差异化的开发，这也要求对不同地区和规模、不同发展阶段、不同资源环境禀赋的城市发展实行差异化定位、规划和模式。二是新型城镇化战略。今后相当长时期，中国仍将处于城镇化快速推进阶段，迫切要求实现城乡统筹、以人为本、布局合理、文化传承。这直接对城市的多规合一提出明确要求，亟待通过推进多规合一相关试点和政策，促进大中小城市协调发展、城市群合理布局，解决城乡差距扩大、千城一面、城市病等突出问题。三是生态文明战略。生态文明建设已经上升到“五位一体”的战略高度，今后将加大整合循环经济、两型社会、低碳发展等相关试点和政策，大力倡导集约紧凑、精明智慧、绿色低碳等先进理念，无疑是推进城市多规合一、促进城市可持续发展的重要支撑和内在要求。 　　当前开展多规合一试点工作存在的困难和障碍 　　加强规划之间的衔接、提高规划的实效是中国规划改革的方向。其中，适当减少规划的数量、类型和层级是一个重要方面，国际上成熟国家的规划一般具有多规合一的特征，有效地保障了规划的协调和实施。目前，中国已经选择28个市县开展多规合一的试点，这是一个很好的尝试，但是对面临的困难和阻力要有清醒的认识。 　　第一，部门利益分割。长期以来，经济社会发展规划、土地利用规划、城市总体规划、生态环保规划分别由发改、国土、住建和环保部门分级负责制定、监管和评估，拥有相对成形的机构、人员、技术和方法，形成了相对稳定的工作流程、协调机制、配套条件，具有一定的权力、责任和地位。现在开展的多规合一试点，并没有明确各部门的具体分工和定位，多规合一后形成的一个规划，是成立一个新机构来管理还是依托现有四个部门来管理，各部门原有的规划职能、体系、机构和人员如何处理等，这些均没有明确，从而造成各部门在开展多规合一试点工作中的盲目、观望、不积极和不作为。 　　第二，法律依据和保障不同。目前，土地利用规划、城市总体规划、生态环保规划分别依据土地管理法、城乡规划法和环保法制定和实施，而发改部门已经编制的十二个五年经济社会发展计划和规划，只是由各级人大审议通过赋予法律效力，并没有专